– формирование порядка реализации итогов аттестации – оценок и рекомендаций аттестационных комиссий (разработка необходимых мер, способствующих этому; установление периодичности действий, выявление субъектов и методов осуществления этих действий; определение последствий реализации действий и ответственности должностных лиц за их выполнение).
В аттестационную процедуру входит и проведение оценки муниципальных служащих. Аттестационная процедура (аттестация), как и конкурс, считается способом оценки муниципальных служащих. Оценка – показатель степени соответствия аттестуемого занимаемой муниципальной должности муниципальной службы, посредством которой, т. е. при помощи выбранных критериев и методов, выявляется соответствие служащего занимаемой должности. Сама оценка также имеет конкретную процедуру и осуществляется посредством совершаемых действий. Таким образом, оценка является одним из главнейших элементов аттестационной процедуры.
В литературе можно встретить различные точки зрения по вопросу о критериях оценки работы служащих. Однако на практике надежных критериев оценки служащих, гарантирующих качественное проведение аттестации, а следовательно, и успешность служебной деятельности, пока не разработано. Критерий оценки при аттестации – это проявление требований к служащему по занимаемой им муниципальной должности муниципальной службы, а также конкретизация деловых и личных качеств, необходимых для эффективного выполнения служащими своих должностных обязанностей.
Объективные, точные и научно обоснованные критерии – основа для отработки методов полной и всесторонней оценки служащих. От принятого способа оценки служащего зависит качество проводимого анализа информации об аттестуемом и, следовательно, результаты аттестации. При создании современной системы оценки муниципальных служащих целесообразно использовать и зарубежный опыт оценки персонала органов публичной власти. В качестве примера можно привести порядок проведения оценки чиновников в ФРГ. После проведения оценки на каждого из чиновников составляется служебная характеристика с указанием следующих параметров (показателей):
– сообразительность – способность быстро и дифференцированно воспринимать существо дела;
– мыслительные и оценочные способности – способность анализировать проблемы и делать выводы;
– специальные знания – объем, широта и глубина специальных знаний;
– готовность к труду, проявляемая при выполнении задач, энергия и интенсивность – готовность к выполнению задач, не входящих в его компетенцию;
– приспособляемость – способность приспосабливаться к новой ситуации или к новому подходу при решении задач;
– организационные способности – способность к рациональному планированию и организации выполняемой работы;
– личная инициатива – готовность и способность отыскивать проблемы по собственной инициативе;
– способность принимать решения и претворять их в жизнь – готовность отстаивать свои планы и намерения несмотря на внешнее сопротивление;
– умение вести переговоры – способность приспосабливаться к партнеру по переговорам и убедительно аргументировать свои мысли;
– качество труда – пригодность результатов труда к использованию (тщательность выполнения, надежность, рациональность, экономичность);
– интенсивность – темп труда в заданное время;
– способность к выражению своих мыслей – ясное изложение мыслей. Материал пригоден для использования в виде заметок, указаний, докладов. Устное изложение краткое и ясное, яркий, убедительный стиль, плавная речь. Способность убедительно излагать свои мысли перед большой аудиторией;
– способность выдерживать большие нагрузки, справляться с ними;
– способность руководить (управление людьми, постановка целей, стимулирование труда);
– стиль общения (с начальниками и подчиненными; открыто);
– стиль общения с другими гражданами (отзывчивый, готовый помочь, хороший собеседник);
– дополнительные важные черты.
Каждый пункт характеристики оценивается по одной из шести позиций: блестящие данные, данные значительно выше требований, данные выше требований, полностью отвечает требованиям, в основном отвечает требованиям, данные ниже требований. Эта информация дает возможность сделать следующие выводы с использованием пятибалльной шкалы:
– блестящие данные, служащий имеет глубокие специальные познания, отличную производительность;
– данные значительно выше требуемых, служащий обладает очень хорошими знаниями, самостоятелен и инициативен;
– данные выше требуемых, служебно-трудовые показатели превосходят установленные данные;
– данные в основном отвечают требованиям, навыки служащего нуждаются в совершенствовании, недостаточно самостоятелен;
– данные ниже требований, производительность служащего значительно ниже ожидаемой, он часто получает замечания[3].
Заключительным элементом механизма аттестации является правовая основа – нормы, регулирующие аттестационно-правовые отношения. Право – это важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, устойчивость и эффективность.
В зависимости от повода проведения различают три вида аттестации служащих:
– очередная аттестация – проводится периодически и является обязательной для всех работников. Основой для данной аттестации служит информация о профессиональной деятельности работника за определенный период и его вклад в общий труд коллектива. Эта информация накапливается в общем банке данных и может быть использована при последующих аттестациях;
– аттестация по истечении испытательного срока – имеет целью получение документированного вывода результатам аттестации, а также аргументированных рекомендаций по дальнейшему служебному использованию аттестуемого;
– аттестация для продвижения по службе или перевода в другое подразделение проводится с учетом требований новой предлагаемой должности и новых обязанностей. При этом выявляются потенциальные возможности работника и уровень его профессиональной подготовки.
Аттестация муниципальных служащих имеет важное значение в практической деятельности муниципальных органов. Совершенствование прохождения муниципальной службы невозможно без периодической аттестации служащих. Аттестация проводится с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия требованиям, предъявляемым к занимаемой должности муниципальной службы. А также для решения вопросов о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда.
Аттестация решает и другие задачи, связанные с соблюдением принципов муниципальной службы: выявление потенциальных возможностей муниципального служащего с целью повышения его по службе, поддержание стабильности муниципальной службы.
Аттестацию можно характеризовать как общую и персональную, очередную, внеочередную. Иногда проводятся аттестации для достижения весьма конкретной цели и решения четко поставленной задачи.
Продвижение по муниципальной службе осуществляется путем назначения на высшую должность, объявления конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, а также присвоения более высокого квалификационного разряда. Право на продвижение по муниципальной службе реализуется при условии успешного и добросовестного выполнения муниципальным служащим своих обязанностей.
Аттестация служащих является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении муниципальной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в органах местного самоуправления. Аттестация муниципальных служащих выполняет определенные функции: функцию оценки, контроля, политическую и информационную функции.
Содержание и сущность аттестации раскрывается в принципах аттестации. Они вырабатываются аттестационной практикой органов местного самоуправления.
Опыт проведения аттестации свидетельствует о ее положительном влиянии на все стороны деятельности руководителей и специалистов, повышение требовательности и усиление ответственности за выполнение должностных обязанностей, своевременность и качество принимаемых решений.
Сравнительный анализ законодательства о государственной гражданской службе и муниципальной службе, регулирующего вопросы аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих, показывает идентичность основной цели аттестации как государственных гражданских, так и муниципальных служащих, а именно: определение соответствия государственного гражданского или муниципального служащего замещаемой должности государственной гражданской или муниципальной службы.
Общими как для государственной гражданской, так и муниципальной службы являются следующие положения по аттестации:
– основанием для проведения аттестации всегда является замещение конкретной должности государственной гражданской или муниципальной службы;
– субъектом аттестации всегда являются конкретный государственный гражданский или муниципальный служащий, а также комплекс выполненных им заданий за определенный период;
– инициатива проведения аттестации государственных гражданских и муниципальных служащих закреплена законодательно и представляет собой как обязанность соответствующего государственного или муниципального органа ее проводить, так и обязанность государственных гражданских или муниципальных служащих ее проходить;
– аттестация является формой контроля за деятельностью государственного гражданского или муниципального служащего и необходима в первую очередь самому работодателю, т.е. государственному или муниципальному органу;
– аттестация на государственной гражданской и муниципальной службе имеет периодичность и законодательно установленные сроки проведения.
Таким образом, аттестация муниципальных служащих – законодательно установленная процедура оценки муниципальных служащих, применяемая в целях установления соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям, а также определения необходимости их для муниципального органа.
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации[4] органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты действуют в русле общегосударственной политики – экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).
Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным.
Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[5] в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[6] правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.
Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.
Статьей 7 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской и муниципальной службы.
Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов – государственных и муниципальных объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющие общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.
Правовая регламентация аттестации муниципальных служащих осуществляется с помощью системы нормативных актов, решений по этим вопросам органов местного самоуправления.
Аттестацию как правовое понятие можно рассматривать в нескольких аспектах: как правовой институт, как систему правоотношений. Правовая регламентация аттестации осуществляется с помощью системы нормативных правовых актов.
Правоотношения возникают между различными субъектами: между служащими и руководителем соответствующего органа (кадровой службой), между руководителем и аттестационной комиссией. Рассматриваемые правоотношения можно разделить по характеру норм на материальные и процессуальные.
Российские нормативные правовые акты, посвященные аттестации, имеют строго целевое назначение и действуют только в отношении отдельных категорий работников.
Вопросам аттестации посвящено более 30-ти нормативных правовых актов. Из них около 20-ти непосредственно регулируют аттестацию работников. При этом обращает на себя внимание разобщенность нормативных актов по аттестации, их принятие отдельными ведомствами при отсутствии единых подходов в решении принципиальных положений, затрагивающих интересы работников.
Аттестация как обязательный способ проверки соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе предусмотрена федеральными нормативными актами для многих категорий работников, в частности, государственных и муниципальных служащих, педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, научных работников, спасателей, работников, занятых на опасных производственных объектах, и др.
При изучении нормативных правовых актов об аттестации обращает на себя внимание их непохожесть друг на друга по процедуре ее проведения: указываются различные сроки (периодичность), виды, порядок проведения аттестации, порядок формирования и состав аттестационных комиссий и т.д.
Действующие российские акты в основном ведомственные (отраслевые), и рассчитаны только на определенные категории работников, да к тому же порой одни и те же вопросы решают по-разному.
Различные подходы в решении одних и тех же ситуаций порождают трудовые споры. Например, в большинстве нормативных актов вопрос об аттестации членов аттестационных комиссий не нашел разрешения, хотя совершенно очевидно, что проверять знание и навыки других может только тот работник, который сам подтвердил свое профессиональное мастерство. В отдельных актах данная проблема решена, но варианты решений различны. Так, при аттестации государственных служащих органов исполнительной власти предусмотрено: «при аттестации работника, являющегося членом аттестационной комиссии, аттестуемый в голосовании не участвует»[7].
Данный вариант представляется совершенно неприемлемым, хотя бы по одной причине: если члена комиссии не аттестуют, видимо, можно поставить под сомнение результаты работы комиссии, в состав которой он входил. А вот при аттестации служащих учреждений, организаций, находящихся на бюджетном финансировании, предусмотрено что «аттестация членов аттестационной комиссии проводится на общих основаниях»[8], т.е. формулировка фактически аналогичная, что и в предыдущем примере. Наиболее удачное решение можно найти в положении об аттестации работников опасных производственных объектов: «лица, входящие в состав аттестационной комиссии, обязаны пройти аттестацию в соответствии с порядком, установленным настоящим Положением, и иметь удостоверение о прохождении аттестации»[9].
Говоря о месте аттестации в российском праве, следует отметить ее межотраслевой характер. Институт аттестации не включен ни в одну из традиционных отраслей права, хотя его отдельные нормы нашли свое отражение в нескольких отраслях и прежде всего – в трудовом праве.
В Трудовом кодексе Российской Федерации[10] об аттестации работников говорится в ряде статей. В статье 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» определено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В указанной статье также сказано, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.
В законодательстве регламентирован порядок аттестации различных категорий служащих на основе нормативных актов, посвященных аттестации государственных и муниципальных служащих.
Законодательством установлено, что государственная (муниципальная) служба – это профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов, органов местного самоуправления. Для этого при приеме на службу к гражданам предъявляются определенные квалификационные требования, а для служащих установлена обязанность «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей». Именно уровень квалификации служащих и соответствие их занимаемым должностям определяется при проведении аттестации. Таким образом, если служащий уклоняется от участия в аттестации (т.е. не выполняет возложенных на него обязанностей), он может быть (при наличии всех признаков дисциплинарного проступка) привлечен к дисциплинарной ответственности. Поскольку аттестация как обязанность связана с ограничением права на труд служащего, то в соответствии с Конституцией РФ она предусмотрена федеральными законами.
Для служащего аттестация – это не только обязанность, но и способ реализации права на продвижение по службе при наличии возможностей (вакантная должность, получение дополнительного образования и т.д.), а также права на надбавку за квалификационный разряд в случае его присвоения. Для служащего аттестация - это и гарантия при увольнении. Исходя из смысла законодательства руководитель соответствующего органа не вправе уволить служащего по несоответствию занимаемой должности без проведения аттестации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
