Таким образом, можно констатировать, что в настоящий момент идет процесс уяснения и апробации компетенции конституционных (уставных) судов (причем в контексте соотнесения с юрисдикцией иных судов). При этом наблюдается единство подходов в ее определении, что обусловливается общностью природы и задач конституционных (уставных) судов, наличием одних федерально-правовых ориентиров, в том числе Закона о Конституционном Суде РФ. В то же время есть различия в объеме и способах закрепления данной компетенции, что вполне объяснимо, ибо указанные суды — суды субъекта Федерации, которые в зависимости от конкретных условий (например, особенностей организации государственной власти, материально-финансовых и иных возможностей) вправе самостоятельно решать эти вопросы. Стремление к унификации рассматриваемой компетенции, что порой обнаруживается в действиях и установках некоторых федеральных органов и должностных лиц, представляет собой, по сути, движение к унитаризму и государственно-правовому обезличиванию субъектов Федерации.
Вместе с тем, очевидно, что самостоятельность субъектов Федерации при регулировании компетенции конституционных (уставных) судов небезгранична. Устанавливая ее, субъекты действуют в пределах полномочий, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами. Они не могут наделять эти суды правомочиями по рассмотрению дел, подведомственных другим судам, а также относить к их ведению дела, разрешение которых не согласуется с назначением конституционных (уставных) судов как органов конституционного (уставного) контроля.
Порядок формирования. Субъект Российской Федерации в значительной степени самостоятелен в решении вопросов организации конституционных (уставных) судов. Выбор того или иного варианта находится на его усмотрении, но в границах представлений о демократическом правовом государстве, с учетом отношений (если следовать принципу единства государственной власти), которые сложились на федеральном уровне в связи с Конституционным Судом РФ.
Отдельные (очень незначительные) элементы организации конституционных (уставных) судов отражаются в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Это касается главным образом того, как судьи назначаются на свою должность. Иногда фиксируется численный состав суда (в республиканских конституциях). Однако полнее всего данные вопросы раскрываются в законах субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах. Их анализ позволяет увидеть следующее.
2. Численный состав названных судов находится в пределах от трех (Адыгея) до девяти (Ханты-Мансийский автономный округ) судей. Однако чаще образуются конституционные (уставные) суды в составе пяти судей. Правомочность суда определяется наличием квалифицированного большинства судей.
3. Судьи назначаются на должность по-разному. Один из вариантов — высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит кандидатуры (предложения могут поступать от уполномоченных органов и сообществ) на рассмотрение законодательного органа, который путем тайного голосования принимает соответствующее решение (Башкортостан, Дагестан, Коми, Карелия, Красноярский край, Свердловская область и др.).
Выработаны и иные подходы. В Татарстане кандидатов в судьи Конституционного Суда представляют Государственному совету Президент и Председатель Госсовета Республики в равной численности, по три человека. Подобным образом происходит назначение в Курганской области: правом вносить на рассмотрение областной Думы по две кандидатуры (квота) наделены Губернатор области и комитеты облдумы. В Калининградской области губернатор и одна треть депутатов областной Думы вправе представлять кандидатуры (без гарантированного представительства) для назначения областной Думой. В Адыгее обеспечивается представительство по одной кандидатуре от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В Иркутской области предложения о кандидатах на должность судей Уставного суда (допускается и самодвижение) прорабатываются специально созданной Губернатором конкурсной комиссией. В Санкт-Петербурге, где действует особое положение о назначении на должность судей Уставного суда, Губернатор вправе при начальном формировании предлагать не более шести кандидатов и в последующем — не более одного; группы депутатов Законодательного собрания в составе не менее семи человек вправе выдвигать не более одного кандидата, Совет судей Санкт-Петербурга — не более шести кандидатов при первичном формировании Суда и не более одного — в последующем. Назначенным на должность (всего на семь мест) считается кандидат, получивший при тайном голосовании наибольшее число голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее половины голосов от числа избранных депутатов Законодательного собрания.
4. Организационные и представительские функции в конституционных (уставных) судах выполняют их должностные лица — председатель, заместитель председателя и секретарь. Это распространенный состав руководителей данных судов. В Адыгее избирается только Председатель Суда, в Татарстане, Марий Эл и Красноярском крае — Председатель и секретарь суда, в Северной Осетии-Алании введена должность первого заместителя Председателя Конституционного Суда.
Указанные должностные лица избираются разными способами:
• судьями из своего состава применительно ко всем должностным лицам (Адыгея, Дагестан, Карелия, Тыва, Саха (Якутия), Красноярский край, Свердловская, Калининградская, Курганская области, Санкт-Петербург);
• судьями из своего состава, но в присутствии Губернатора и
Председателя Законодательного собрания, которые вправе вносить свои предложения по кандидатурам (Иркутская область); парламентом: а) по представлению Президента (Главы) республики (Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Северная Осетия-Алания); б) по предложению судей Суда (Татарстан).
При определении сроков полномочий руководителей судов сложилось три подхода:
• устанавливаются специально фиксированные сроки полномочий председателя и других должностных лиц, как правило, три — четыре года (Адыгея, Свердловская, Курганская, Калининградская области и др.); в Карелии и Саха (Якутии) — пять лет.
При этом не исключается повторное их избрание на данные должности;
• сроки полномочий названных должностных лиц уравниваются со сроками полномочий судей (Адыгея, Санкт-Петербург);
• сроки полномочий не закрепляются, но по умолчанию они, надо полагать, уравниваются со сроками полномочий судей (Башкортостан, Татарстан и др.).
Полномочия руководителей судов при некоторых условиях (недобросовестном исполнении обязанностей, злоупотреблении своими правами) могут быть прекращены досрочно по требованию определенного числа судей (в тех случаях, когда должностные лица избирались судом).
Термин "мировой судья" или "мировая юстиция" хорошо известен, и, казалось бы, его содержание не вызывает особых вопросов. Однако необходимо иметь в виду, что учрежденный Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" институт под названием "мировой судья" не имеет ничего общего с существующим до сих пор в ряде стран, относящихся к англосаксонскому правовому кругу1, или с существовавшими до Октябрьской Революции 1917 г. в нашей стране2. Дело в том, что анализ норм Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения полномочий мировых судей (ст. 1—3, 5, 7—8, 1—11, а в части деятельности также и ст. 113 ГПК, ст. 467—477 УПК, ст. 31 УПК Российской Федерации, ст. 22.1, 23.1, 30.1 КоАП Российской Федерации), свидетельствует о включении данного института именно в государственный судебный механизм (хотя и остается достаточно широкое поле для сотрудничества с гражданским обществом), идентичный соответствующему механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей государственных судов. Особенно ярким свидетельством выступают положения ст. 1 и 3 названного Закона, а также ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Иными словами, современный мировой судья — государственный судья низшей инстанции, назначаемый (избираемый) на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции (ст. 119—123, отчасти ст. 126), федерального законодательства (ст. 28 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации", ГПК РСФСР, УПК РСФСР и РФ, КоАП РФ) и местного законодательства. На мирового судью распространяется действие Кодекса судебной этики — источника права корпоративного характера. Поэтому в ходе исследования института мирового судьи в современной России правильнее было бы проводить аналогии отнюдь не с мировой юстицией, как это часто делается1, а с судьями судов ограниченной юрисдикции, встречающихся повсеместно в судебных системах штатов США, или с судьями судов малой инстанции и полицейских судов во Франции2 и т.п.
2. Федеральная законодательная основа
Как уже было сказано, вопросы формирования института мировых судей в Российской Федерации, их деятельности и ресурсного обеспечения урегулированы на федеральном уровне:
Конституцией Российской Федерации;
• Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации";
• Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации";
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;
• гражданским и уголовным процессуальными кодексами;
• Федеральным законом "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", а также:
• Федеральным законом "О финансировании судов в Российской Федерации";
• Федеральным законом "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации";
• федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год.
Предопределяющим фактором в процессе формирования текста федеральных законов, посвященных правовому статусу мировых судей выступают конституционные нормы. Во-первых, речь идет о ст. 118, норма ч. 1 которой установила, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. В совокупности с нормой ст. 11 и 46 это означает, что Российская Федерация обязана и вправе учредить государственные суды, компетенция которых (по субъектному, объектному, пространственному и темпоральному критериям) универсальна. Подтверждение такой позиции содержится и в ч. 2 и 3 ст. 118. Во-вторых, ст. 119 Конституции Российской Федерации, установила общие требования к кандидатам на должности судей в Российской Федерации вне зависимости от того судьями каких судов они являются. Эти два обстоятельства вынудили законодателя создать действующую в настоящий момент модель института мировых судей. При этом, как уже отмечалось, целый ряд статей Конституции Российской Федерации содержит упоминание не только о федеральных судах, но и судах вообще (ст. 118, 123, 124), что в свою очередь позволило законодателю учредить мировых судей в качестве судей субъектов Российской Федерации, а не федеральных. Одновременно названные статьи породили некоторый дуализм модели, что отчетливо просматривается, например, в вопросах ресурсного обеспечения мировых судей или в решении вопроса об организационном руководстве мировыми судьями.
Поскольку Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" имеет рамочный характер, ст. 28 весьма лаконична. Ее ч. 1 определяет правовую природу мировых судей как судей только первой инстанции, обладающих ограниченной юрисдикцией по рассмотрению гражданских, административных и уголовных дел. А ч. 2 определяет должную законодательную форму решения всех вопросов, связанных с установлением правового статуса мирового судьи, которая заключается в необходимости принятия, как федерального закона (законов), так и законов субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация подтверждает свою компетентность в данной сфере в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации и одновременно осуществляет законодательное делегирование части своих полномочий субъектам Российской Федерации. Эти нормы лежат и в основе законодательного регулирования процесса создания (не учреждения, а именно создания) института мировых судей в отдельном субъекте: определение числа мировых судей и соответственно участков осуществляется совместно и Федерацией, и субъектом: в форме законодательной инициативы субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации (либо законодательной инициативы Суда, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации1), реализуемой путем принятия Федерального закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации"2 и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
В развитие ст. 28 названного Федерального конституционного закона 17 декабря 1998 г. был принят Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации". Он является системообразующим для многочисленных актов субъектов Российской Федерации, поскольку детально определяет как требования, предъявляемые к кандидатам на должности мировых судей, так и гарантии их правового статуса, компетенцию, общие правила нарезки судебных участков, общие принципы материально-технического обеспечения мировых судей. На усмотрение субъектов Российской Федерации (но в рамках названного Федерального закона) остаются три основных вопроса: определение территориальной подсудности мировых судей; определение порядка формирования института и определение правового статуса аппарата мирового судьи.
Основное место в законодательном регулировании порядка деятельности (судопроизводства) мирового судьи имеют федеральные процессуальные законы. В силу требований п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации исключительными предметами ведения России является гражданское и уголовное процессуальное право. Поэтому мировые судьи в части осуществления правосудия по гражданским и уголовным делам руководствуются только ГПК и УПК (соответственно гл. 14—15 и 11—12). Сложнее обстоит дело с административным судопроизводством. Сам термин в настоящий момент еще вызывает разногласия, но однозначно то, что п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации отнес вопросы административного процессуального права (ровно как и административного материального права) к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. А это означает, что субъекты Российской Федерации вправе создавать на основе и в рамках федерального законодательства административно-процессуальные акты, а мировые судьи могут и должны в той части, которая составляет компетенцию субъектов Российской Федерации, руководствоваться нормами административно-процессуальных актов соответствующих субъектов Российской Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере составляет три относительно самостоятельных группы актов:
• законы институционального типа о правовом статусе мировых судей в соответствующем субъекте Российской Федерации (обычно носят название "О мировых судьях в ..." или "О порядке назначения и деятельности мировых судей в ...");
• законы обеспечительного типа "О создании судебных участков и должностей мировых судей в..." или "О границах (иногда — схемах) судебных участков ...", нормы которых детально регулируют вопросы территориальной подсудности, либо непосредственно в тексте закона, либо в форме приложений — схем и списков соответствующих территорий;
• законы комплексного характера, объединяющие как институциональные аспекты, так и вопросы территориальной подсудности (встречаются относительно редко среди актов, принятых в 1999 г. — начале 2000 г., часто — среди актов, принятых в 2001 г., как правило, имеют название "О мировых судьях.. ".
Практически во всех субъектах Российской Федерации существует еще одна группа актов, но уже подзаконного характера, посвященных определению деталей правого статуса аппарата мирового судьи (основы этого статуса, как правило, определяются в последних статьях законов о мировых судьях)2. Поскольку далее применительно к отдельным вопросам правового статуса мировых судей будут исследоваться отдельные законодательные акты и их совокупности (объединяемые по различным критериям, необходимым для целей настоящего исследования), здесь воздержимся от их характеристики.
4. Порядок формирования института мировых судей
Федеральное законодательство о мировых судьях, провозгласив этих судей судьями субъектов Российской Федерации, предусмотрело достаточно широкие рамки определения каждым субъектом порядка формирования этого института: от непосредственного избрания населением соответствующего судебного участка до избрания (назначения) законодательным (представительным) органом государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"). Федеральный законодатель, таким образом, предоставил законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность для свободного определения форм участия гражданского общества (во всех его ипостасях) в процессе формирования корпуса мировых судей, явно исходя из перспективы приближения судебной власти к населению.
К сожалению, субъекты Российской Федерации не использовали заложенный в диспозитивной норме упомянутой ст. 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" демократический потенциал. Из выявленных 74 законодательных актов субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам назначения (избрания) мировых судей, только один предусматривает избрание мирового судьи населением территории соответствующего судебного участка — Закон "О мировых судьях в Ненецком автономном округе" (ст. 6). Все остальные мировые судьи в Российской Федерации пока назначаются (избираются) на свои должности законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Иными словами, законодатель субъекта Российской Федерации, вслед за федеральным, так же как и при конструировании института местного самоуправления идет по пути огосударствления. К сожалению, только 18 законов предусматривают возможность относительно непосредственного участия гражданского общества в лице органов местного самоуправления соответствующей территории в реализации рассматриваемого вида взаимоотношений.
Акты субъектов Российской Федерации содержат четыре основные модели формирования судебного корпуса в этой части, выделенные по критерию субъекта, наделенного правом внесения кандидатуры на должность мирового судьи.
Первая группа наиболее многочисленна. В 38 случаях представление о назначении (избрании) мирового судьи вносится руководителем федерального областного суда общей юрисдикции и приравненного к нему, при условии согласия (5) или с учетом мнения (7) представительных органов местного самоуправления соответствующих территорий, на основе положительного заключения квалификационной коллегии судей (повсеместно), а также в той или иной степени (форме) согласованное с руководителем отдела (управления) Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации в соответствующем субъекте Российской Федерации (5), основанное на результатах конкурса, организованного этим учреждением (повсеместно). В 8 случаях необходимо получить согласие руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Тесно примыкают к данной форме законодательные решения Республики Хакасия, Ставропольского края и Санкт-Петербурга. Согласно ст. 6 Закона "О мировых судьях в Республике Хакасия" основанием для назначения мирового судьи на должность Верховным Советом этого субъекта Российской Федерации является рекомендация квалификационной коллегии судей, согласованная с районным (городским) советом депутатов — органом представительного типа. А в Ставропольском крае и в г. Санкт-Петербурге достаточно представления квалификационной коллегии судей этих субъектов Российской Федерации (ст. 3 Закона "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Ставропольском крае" и ст. 5 Закона "О мировых судьях Санкт-Петербурга"). В этой группе хотелось бы специально обратить внимание читателя на особенности модели формирования корпуса мировых судей в Ивановской области. В этом субъекте Российской Федерации председатель областного суда общей юрисдикции при подготовке представления о назначении на должность того или иного кандидата должен выявить мнение не только представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, но и председателей соответствующих федеральных районных судов общей юрисдикции (ст. 5 Закона "О мировых судьях в Ивановской области"). В данной модели в этой форме проявилась интервенция законодательства субъектов Российской Федерации в сферу исключительных предметов ведения Российской Федерации. Напомним, что полномочия, порядок деятельности и образования федеральных судов в силу ч. 1 ст. 128 Конституции Российской Федерации безусловно отнесены к таковым.
Вторую группу составляют акты, также ориентированные на решающее участие в отборе кандидатов на должности мировых судей судебной власти, но уже в лице Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. В девяти субъектах Российской Федерации представление о кандидатуре мирового судьи в законодательный (представительный) орган государственной власти вносится руководителем отдела (управления) этого органа в соответствующем субъекте Российской Федерации, причем, только в трех случаях необходимо получение предварительного согласования с председателем областного и приравненного к нему суда общей юрисдикции. В двух случаях необходимо согласовать кандидатуры на должности мировых судей с руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вторая сфера, также относящаяся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, включает в себя встречающиеся практически повсеместно в субъектном законодательстве нормы, наделяющие председателей федеральных районных судов общей юрисдикции полномочиями по организационному руководству мировыми судьями, действующими в пределах соответствующего апелляционного района, в части распределения нагрузки в условиях временного отсутствия того или иного мирового судьи. В ходе подготовки Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" соответствующую статью пришлось исключить из текста этого акта, даже его уровень не соответствует предписанному названной статьей Конституции Российской Федерации. Согласительная комиссия рекомендовала внести изменения в текст Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", поскольку и в настоящий момент, это единственный акт, детально регулирующий правовой статус судов общей юрисдикции в Российской Федерации. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", к сожалению, носит рамочный характер, и столь конкретная норма "не вписывается" в его конструкцию.
Третью группу составляют решения (23), наделяющие правом представления кандидатур на должности мировых судей высших должностных лиц субъектов Российской Федерации или руководителей высших исполнительных органов государственной власти. В семи субъектах из этого числа необходимо получение согласия на представляемую кандидатуру председателя областного и приравненного к нему суда общей юрисдикции. А в соответствии со ст. 9 Закона "О порядке назначения и деятельности мировых судей в Челябинской области" и ст. 7 Закона "О мировых судьях в Ямало-Ненецком автономном округе" соответствующее представление вносится совместно губернатором и председателями областного суда и суда автономного округа. В пяти случаях предусмотрено выявление мнения местного самоуправления, как правило, в лице его представительных органов, причем речь идет как о согласовании, так и о наличии мнения соответствующих представительных органов местного самоуправления, и только в двух случаях необходимо получить согласие главы администрации муниципального образования. Причем в Республике Мордовия вероятно все-таки речь идет о совместном (а не просто согласованном) предложении Главы этой Республики и соответствующего представительного органа местного самоуправления (поэтому может быть правильнее говорить о наличии классификационной подгруппы). К этой группе примыкает и законодательное решение, принятое в Республике Дагестан, согласно ст. 7 Закона "О мировых судьях в Республике Дагестан" представление о кандидатурах на должности мировых судей вносятся в парламент Государственным Советом (правительством) этого субъекта Российской Федерации, на основании представления председателя Верховного суда Республики Дагестан.
Наконец, последнюю, четвертую группу составляют уникальные законодательные решения. Во-первых, согласно ч. 1 ст. 7 Закона "О мировых судьях в Кировской области" председатель областного суда представляет кандидатуру мирового судьи на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления (одновременно сведения о кандидатах публикуются в печати). И именно представительный орган местного самоуправления рекомендует конкретное лицо областной Думе для назначения. Во-вторых, напомним, чрезвычайно интересное решение Законодательного Собрания Ивановской области, раскрытое в ходе анализа актов первой группы.
Обратим внимание еще на один аспект субъектного законотворчества. Согласно ст. 7 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировые судьи назначаются (избираются) на свои должности на срок не менее трех и не более пяти лет. Окончательное решение принадлежит в этой части субъекту Российской Федерации. Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации избрали следующий путь регулирования: первый срок в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации — минимален — три года (Татарстан, Белгородская область — пять лет1), а второй срок опять-таки в большинстве субъектов Российской Федерации превышает 5-летний. Средним в этом случае выступает 7-летний срок, максимальным — 10 (Марий Эл, Мордовия, Хакасия и др.). Закон "О мировых судьях во Владимирской области" устанавливает единый срок пребывания мировых судей в должности вне зависимости от характера назначения — три года.
Заканчивая характеристику порядка формирования института мировых судей в субъектах Российской Федерации, необходимо остановиться еще на одном интересном обстоятельстве. В период работы над проектом закона, посвященного статусу мировых судей, не раз возникал вопрос об их организационном обеспечении (о чем, в целом, будет еще сказано ниже), в том числе в части ресурсного обеспечения первой стадии процесса формирования судейского корпуса мировых судей — процедуре предварительного отбора. В федеральных судах общей юрисдикции эти полномочия осуществляют органы судейского сообщества (квалификационные коллегии судей), собственно функционеры судебной власти (председатели судов) и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. Практически половина из исследованных законов субъектов Российской Федерации (причем, в основном, принятые после 1999.г.) возлагает не только функцию предварительного отбора, но и представления лицу (органу), обладающему правом назначения (последнего представления для назначения) именно управлению (отделу) Судебного департамента в субъекте Российской Федерации. Этот факт помимо проявления общей тенденции унитаризации организации судебной власти в Российской Федерации свидетельствует также и о дальнейшем проявлении тенденции превращения Судебного департамента из вспомогательного органа во властный, приобретение им все новых полномочий.
Литература
1. *Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 4. – С. 48-55.
2. *Еремина, О. Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. - 2005. - № 11. - С. 40-45.
3. *Дмитриев Ю. А. Конституционный Суд о назначении губернаторов // Право и политика. - 2006. - № 3. - С. 4-8.
4. Дудко И.Г. Юридическая природа постановлений Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. №1.
Страницы: 1, 2
