Государство и самоуправление. Основные подходы и понятия

РЕФЕРАТ

по теме: «Государство и самоуправление.

Основные подходы и понятия»

Литература:

I. Основная

Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. – М., 2001.

Институты самоуправления: историко-правовое исследование. Раздел 1. - М., 1999.

Муниципальное право Российской Федерации. Учебник./ Под ред. Кутафина О. Е., Фадеева В. И. – М., 2002.

Местное самоуправление. Основы системного подхода. Учебник./ Под ред. Когута А.Е., Гневко В.А. - СПб, 2001.

Конституционное право Российской Федерации. Учебник. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. – М., 2001.

Местное самоуправление в России. Учебник./ Игнатов В.Г., Рудой В.В. – Ростов-н/Д., 2001.

История местного самоуправления в России. Еремин В.В., Федоров М.В. – М., 1999.

II. Дополнительная

Европейская хартия местного самоуправления. // Реформы местного управления в странах Западной Европы. – М., 1993.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат», 2001.

Конституция Российской Федерации, - М.: ИНФРА-М - Норма, 1996.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» от 28.08.95 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» от 06.10.03 г. // Российская газета. 2003. 8 окт.

Указ Президента Российской Федерации «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.11.03 // Местное самоуправление. 2003. № 23.

Введение

История самоуправления в России представляет собой одну из наиболее сложных и слабо изученных тем. Нельзя сказать, что она не привлекала внимание ученых и публицистов - о городском и земском самоуправлении до 1917 г. написано значительное количество работ. В их числе фундаментальные исследования кн. А.И. Василъчикова, историков И.И. Дитятина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского и М.М. Богословского, не утратившие научного значения до настоящего времени.

Большая часть книг и статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был особенно высок, носит не столько научный, сколько публицистический характер. Злободневность этой темы для жизни России обусловила критическую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов в оценке современной им организации местного самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий.

Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправления в России, немногочисленны и также не отличаются научной беспристрастностью. Характерное для последнего десятилетия стремление по-новому взглянуть на переломные моменты русской истории не могло не коснуться и такой актуальной темы, как история самоуправления.

Отрицание советскими историками самой возможности существования самоуправления в дооктябрьский период сменилось утверждением, что оно в России имеет глубокие исторические корни и было всегда. При этом нередко наблюдается осовременивание многих явлений и понятий древней и средневековой истории России.

Стремление некоторых авторов отыскать исторические корни земского самоуправления простирается настолько далеко, что они рассматривают деление территории государства на «земщину» и «опричнину» при Иване IV как «разобщение самоуправления и государства» в реформе 1864 г. видят продолжение земской реформы 1555 г., а в земствах - «юридические институты, известные с XVI в. со времени Ивана IV».

Таким образом, история самоуправления представляет одну из наиболее актуальных и сложных тем, требующих специального изучения. При этом большее внимание уделено городской общине, подвергавшейся реформированию чаще, чем сельская община.

1. Политико-правовая природа местного самоуправления.

В настоящее время Российская Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан.

В современной России местное самоуправление переживает свое второе рождение. Его традиции, отброшенные в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Эффективность их разрешения во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления его места в демократической системе управления обществом.

Между тем проникновение в сущность феномена местного самоуправления - задача далеко не простая. В науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия “местное самоуправление”. Современные авторы подходят к анализу содержания данного социального явления с нескольких принципиально различных позиций.

В частности, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, некоторые отечественные ученые рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Не менее распространенным в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение проблем местного значения. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права.

Довольно часто местное самоуправление представляют и в качестве формы организации власти па местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур власти в решении вопросов местной жизни.

Многообразие позиций в трактовке содержания местного самоуправления обусловливает появление большого количества различных его определений.

Например, в Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. местное самоуправление трактуется как «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения» (ст. 3. I).

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью».

Данные определения позволяют сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования). Конституция России к объектам территориального управления, помимо вопросов местного значения, причисляет и муниципальную собственность. Такой подход к определению местного самоуправления свидетельствует о признании муниципальной собственности в качестве одного из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений.

Более развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Статья 2 данного закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Из данного определения логически вытекает следующее:

- во-первых, местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

- во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что органы территориального самоуправления могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законом или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

- в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

- в-четвертых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

- в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного и независимого уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Однако система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую “ветвь власти”, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой – наиболее полно учитывает интересы населения.

Подобный взгляд на местное самоуправление сформировался в науке лишь в последние десятилетия. Он является результатом осмысления богатых исторических традиций в этой области и концентрирует в себе элементы многих теоретических концепций, отражающих различные подходы к трактовке природы и сущности местного самоуправления. Обращение к истории становления местного самоуправления является, таким образом, обязательным элементом в цепи анализа современного значения этого понятия.

2. Основные теоретические концепции местного самоуправления.

Историческими корнями местного самоуправления можно считать существовавший практически у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские интересы “всем миром” (на сходе, вече, круге, курултае и т.п.). В отношении российских народов эта традиция не ограничивается лишь древнейшей историей. Земское движение, да и организация власти в российском селе, в целом еще в начале XX века опирались на крестьянскую общину. Взгляд на землю как на общинную собственность и сегодня разделяют многие россияне, особенно в районах традиционного проживания казачества.

В своем современном виде местное самоуправление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессом перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии стали города, которые еще в средние века “мечом или золотом” добились для себя определенной самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства центральных властей.

Местное самоуправление того периода формировалось на базе купеческих гильдий и ремесленных цеховых организаций, руководители которых, становясь магистратами городских коммун, наделялись правом решения многих вопросов административного, финансового и даже судебного порядка. Ограничение прерогатив государственной власти со временем позволило городам приобрести определенную независимость и в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что предоставляло городским властям возможность самостоятельно распоряжаться общинным имуществом.

Большое влияние на формирование концепции местного самоуправления оказала Великая французская революция XVIII в., явившаяся предвестницей широкого распространения в обществе либеральных воззрений на экономику и государство. Идеи либерализма существенным образом ограничивали степень влияния государства на все сферы общественной жизни, оставляя за ним исключительное право лишь на осуществление охранительных функций. В рамках данного подхода независимость местных органов власти от государства казалась вполне естественной. Поэтому не случайно в научной литературе местное самоуправление иногда определяется “как продукт либерально-демократического государства XIX в.”.

Первая попытка теоретического обоснования идей об организации местной власти на принципах самоуправления была сделана в 1790 г. французским политическим деятелем Турэ. В своем докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления во Франции он сформулировал две основные проблемы учения о самоуправляемых общинах, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, переданных для выполнения на местный уровень.

Активная разработка теоретических основ учения о местном (общинном) самоуправлении началась во второй четверти XIX в. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский историк, социолог и политический деятель А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Подобные взгляды легли в основу так называемой теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине — середине XIX в. Суть теории свободной общины сводилась к следующему: общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и потому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

1. Управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;

2. Избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины;

3. Невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.

Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим.

Они рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся понятия, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой. Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской конституции 1831 г. Данная конституция содержала отдельную статью, посвященную общинному управлению, и, самое главное, признавала муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной), отстаивая тезис: община старше государства; закон ее находит, а не создает.

Однако теория свободной общины имела один серьезный недостаток. Она выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и т.п.). Отстаивать самостоятельность этих самоуправляющихся территориальных единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно. А считать сельские и городские общины единственно возможным видом самоуправления - значило бы оторваться от действительности и поддерживать теорию, положения которой изначально противоречат основному критерию истинности - общественной практике.

Поэтому вскоре на смену теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, приходит общественная (или хозяйственная) теория местного самоуправления. В ее разработке ведущая роль принадлежит немецким ученым Гирке и Шеффнеру. Общественная теория местного самоуправления так же, как и теория свободной общины исходила из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление согласно общественной теории - это заведование делами местного хозяйства.

Однако на практике, оказалось, довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государственным. Очевидно, что данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства в целом. Этот факт, ставший “ахиллесовой пятой” общественной концепции местного самоуправления, вскоре подорвал основы ее господства в науке и заставил многих ученых взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций.

Страницы: 1, 2