Многие положения международно-правовых документов и договоров также яв­ляются источником государственной службы как правового института, например, принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Ко­декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международ­ный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором го­ворится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискримина­ции и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19 та­кое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декаб­ря 1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все об­щественно-государственные функции, установленные национальным законом (ст. З).21

Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства госу­дарств — участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (дого­воров, соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государствен­но-служебных отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли граж­данин какого-либо государства — участника СНГ находиться на государственной службе в других странах — участниках СНГ? Является ли главным условием поступ­ления на национальную публичную службу (для занятия государственной должности в государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?

Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обя­зательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию подписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции уста­навливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реали­зации общих положений документа должно учитываться и национальное законода­тельство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути соче­тается с национальным по форме.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иност­ранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаим­ной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).

В Европейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских со­глашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств — членов ЕС. До последнего времени статус чинов­ника в Германии не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием до­полнений в национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а так­же с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражда­нин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма пробле­матичным и спорным.23

3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, уста­навливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается госу­дарственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» су­ществует, как мы отмечали ранее, общий термин — «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).

Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основ­ных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной служ­бы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Во­ронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24 относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государствен­ная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной служ­бе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).

Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выбор­ности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодатель­ство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов мест­ного самоуправления.

4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространя­лось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распростра­няется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое пра­во регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заклю­чение трудового договора (контракта);25 замещение должности по конкурсу;26 уста­новление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27 Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действу­ющем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисципли­ны работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.

5. Уголовное право. В Уголовном кодексе РФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое в уголовном праве понятие должност­ного лица является одним из центральных и важных в институте государственной службы.

6. Финансовое право. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую дея­тельность государства. Субъект финансовой деятельности государства — государ­ство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.

Финансовая деятельность государства является деятельностью управленчес­кой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового  права, относятся к государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальное осуществление публичной государственной власти как Российской Феде­рации, так и ее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализирова­лись следующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мера ответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый кон­троль, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти и многие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так как конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой ста­тус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.

По второму основанию (наличие в институте государственной службы несколь­ких подинспгтутов) институт государственной службы можно подразделить на сле­дующие пединституты: принципы государственной службы; статут государственной должности (здесь важна характеристика должности как важнейшего организацион­но-правового установления в государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); виды государственных должностей; правовой статус государственно­го служащего (права, обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, соци­альная защита и страхование; гарантии для государственного служащего); реализа­ция государственно-служебных функций служащими (определение количества, ви­дов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управлен­ческую деятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижение по службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закрепление системы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивации действий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работы служащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальных званий, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и от­ветственность служащих); институт служебной дисциплины; условия государствен­ной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); пре­кращение государственно-служебных отношений; управление государственной служ­бой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государствен­ного органа и т. д.).

V. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

  Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный пра­вовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей пра­ва. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регули­рования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты норма­тивные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) ха­рактера.

На наш взгляд, организация и функционирование государственной службы оп­ределяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основ­ных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и исполь­зует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (му­ниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие — это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым ста­тусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, ре­шать политические, государственные, социально значимые задачи, которые откры­вают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государствен­ной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах суборди­нации (т. е. по принципу «власть — подчинение»), соблюдения дисциплины, ответ­ственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательнос­ти выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

Государственные служащие — субъекты публичного права (или субъекты ад­министративного права), а в будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права. Поэтому если публичное право, как отмечает Ю.А. Тихомиров, имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса инте­ресов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность госу­дарства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального раз­вития, то этот же девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, который находится на государственной или муниципальной службе.

Предмет, цели, принципы, метод административно-правового регулирования, внутренняя взаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позво­ляют утверждать, что государственная служба находится в специфическом админи­стративно-правовом режиме регулирования.

Особый статус государственной службы обусловлен его публично-правовой при­родой и определяется главным образом имеющимися традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом. На это обращается вни­мание в западной административно-правовой литературе. Общая линия разграниче­ния проводится там в отношении статуса должностного персонала. Например, как пишет Г. Брэбан, французская система управления пользуется услугами лиц, подчи­ненных режиму частного права, и служащих государственного сектора. Во Франции, как и во многих других странах, было признано необходимым, чтобы служащие го­сударственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный правовой режим, отличающийся от норм общего права, поэтому в этой стране сло­жилась специфическая система государственной службы.

Во всех странах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специаль­но подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответ­ствующие права, обязанности, ограничения и привилегии. Таким образом, в этих го­сударствах учреждена профессиональная бюрократия, действует система законода­тельства, состоящая из двух частей: одна часть распространена на работников, нахо­дящихся на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между данными системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на госу­дарственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношени­ях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т. д.), а второстепенное различие заключается в том, что в регулирование государственной службы включа­ется несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т. д.).

Все перечисленные составные части института государственной службы рефор­мировались в последние годы либо претерпевают существенные изменения в насто­ящее время. Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, состав­ляющих данный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службы связан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования госу­дарственно-служебных отношений.

Как считает В. А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляю­щие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признака­ми: 1) однородностью регулируемых ими общественных отношений; 2) специфи­ческим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей.31 Второй признак — внутриорганизационный (т. е. отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы), как правило, относится к сфере трудовых отношений.

Однако такое понимание было справедливым до недавнего прошлого, так как, с одной стороны, развитие нового законодательства о государственной службе ведет к уменьшению сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внугриорганизационных отношений (в настоящее время данная область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению); с другой — новые законодательные и другие норматив­ные акты устанавливают множество положений, которые содержатся также и в тру­довом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) определяет практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестация; перевод сотрудника налоговой по­лиции на службу в другую местность; служебная дисциплина и наложение дисципли­нарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжи­тельность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; вып­латы и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «О статусе военнослужащих» определяет, что общая продолжительность еженедельного слу­жебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не должна превышать нормальной продолжительности еженедельного рабочего вре­мени, установленной законодательством Российской Федерации о труде. Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., определяет ряд «внутриорганизационных положений», кото­рые ранее относились бы к трудовому праву: дисциплинарные взыскания; отпуск и т.д.

Вместе с тем в приведенных и других нормативных актах публично-правового характера содержится много положений, традиционно относимых к сфере админис­тративно-правового регулирования. Законодатель, принимая федеральные законы, определяет отношения, связанные с соотношением законодательства о государствен­ной службе и трудовым правом. Например, в п. 1. ст. 14 Федерального закона «О Железнодорожных войсках РФ»32 («Правовое положение гражданского персонала Железнодорожных войск») говорится, что трудовые отношения гражданского пер­сонала Железнодорожных войск регламентируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе.

Ряд законодательных актов Российской Федерации, наряду с определенным ад­министративно-правовым порядком занятия некоторых должностей, закрепляет воз­можность самостоятельного определения статуса государственных служащих, не противоречащего федеральным законам, т. е. правовое положение служащих будет регулироваться этими организациями (учреждениями, органами управления), например, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»33 от 26 апреля 1995 г. устанавливает для членов Совета директоров определенные ограничения (зап­рет на совмещение этой работы с депутатскими полномочиями, с работой в Прави­тельстве России; запрет на участие в политических партиях, на занятие должности в общественно-политических и религиозных организациях). В общей форме Закон оп­ределяет и правовое положение служащих Банка России. Условия найма, увольне­ния, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взыс­каний служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Совет директоров создает пенсионный фонд для дополни­тельного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует стра­хование жизни и медицинское страхование служащих, утверждает перечень должно­стей.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5