Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями Палаты представителей руководит спикер (он всегда является представителем партийной фракции большинства), в Сенате председательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента может быть избран временный председатель из фракции большинства). Спикер пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает депутатов в специальные, следственные и согласительные комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т.д. Под руководством спикера работает клерк палаты, выполняющий секретарские функции, пристав, отвечающий за безопасность в палате и другие должностные лица[10]. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос — решающий. Председатель Сената, напротив, существенных полномочий не имеет. Обсуждения в Сенате проходят на основе саморегулирования, в связи с чем раньше нередко применялся прием «флибустьерства» — путем бесконечных выступлений «заговаривают» законопроект другой партии до окончания сессии, а после ее окончания вся процедура прохождения законопроекта должна начинаться сначала.
Конгресс создает из своих членов различные комитеты: постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного — по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность Конгресса в указанных сферах; постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в Палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в Сенате — 17: иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации, министры представляют этим комитетам ежегодные отчеты о работе их ведомств (число объединенных комитетов конгресса и специализированных комитетов палат изменяется). Временные специальные комитеты создаются для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы), согласительные комитеты (комиссии) — для преодоления разногласий между палатами.
Важную роль играет комитет всей палаты. Это означает, что любая палата преобразует себя в комитет для обсуждения по упрощенной процедуре срочных или бесспорных законопроектов (в Сенате — обычно для обсуждения международных вопросов). Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в Конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее время в Конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.
В обеих палатах Конгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций. Кроме того, во фракциях имеются партийные организаторы («кнуты»), обеспечивающие партийную дисциплину в парламенте (в частности, явку членов фракции на голосование на пленарных заседаниях).
Полномочия Конгресса. У Конгресса имеются общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат. Кроме того, каждая палата обладает своими, специальными полномочиями. К числу общих полномочий Конгресса относятся полномочия: финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е. регулирование денежного обращения); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.); в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей). В Конституции говорится также и о других полномочиях Конгресса: издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды. В Конституции полномочия Конгресса перечислены исчерпывающим образом. Верховный суд США, исходя из доктрины подразумеваемых в Конституции прав, часто расширяет конституционный перечень.
Конституция устанавливает для Конгресса ряд запретов: запрещается выдавать деньги из казны без соответствующего закона, присваивать дворянские титулы, принимать законы об опале и с обратной силой, не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата. В соответствии с решениями Верховного суда США Конгресс может делегировать законодательные полномочия исполнительной власти. Он вправе отменять акты делегированного законодательства решениями обеих палат.
В последние десятилетия роль Конгресса усилена (особенно по финансовым вопросам) путем создания при нем ряда новых служб: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления, Управления оценки, технологий, Исследовательской службы Конгресса.
Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, и длится она обычно семь-восемь месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общественно значимым вопросам внешней и внутренней политики. В истории Конгресса были два случая проведения выездных сессий: в 1987 г. в Филадельфии, где обсуждались вопросы представительства штатов в палатах Конгресса, и 11 сентября 2002 г. в связи с годовщиной трагедии.1
Главной функцией Конгресса является принятие законов. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта — Хартли). Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Но на деле политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти.
Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные (индивидуального действия — это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции, натурализации отдельных лиц, о разрешении министру продать крупное государственное имущество, например военные корабли, с зачислением дохода в казну и др.). Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет (комиссия). Текст законопроекта, согласованный им, палатами не может быть изменен, но может быть отвергнут. Если согласительный комитет не пришел к согласию, проект считается отвергнутым (палаты равноправны). В этом случае либо создается новый согласительный комитет, либо законопроект считается отвергнутым.
Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений.
Согласно Конституции исполнительную власть осуществляет Президент. Президент и вице-президент США избираются косвенным путем — выборщиками сроком на четыре года (кандидатура вице-президента предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой Президента от соответствующей партии). Президентом может быть избран гражданин США по рождению, не моложе 35 лет, и постоянно проживающий в стране не менее 14 лет. Такие же требования предъявляются и к вице-президенту. Поправка ХХ11, вступившая в силу в 1951 г., устанавливает запрет на избрание одного и того же лица Президентом более двух раз.
Кандидат в Президенты сначала выдвигается на первичных партийных выборах. Различают несколько видов праймериз. На закрытых праймериз участие в голосовании принимают избиратели, которые заявили о своей принадлежности к соответствующей партии и зарегистрированы в этом качестве. На открытых праймериз могут участвовать все избиратели штата, вне зависимости от партийной принадлежности. Действует только одно ограничение – избиратель может принять участие в праймериз только одной из политических партий.[11] В большинстве штатов праймериз имеет чисто политический характер. Во-первых, праймериз представляют собой первичную пробу сил главных политических партий, показывая соотношение их электората на данном этапе выборов. Во-вторых, праймериз помогают каждой партии выявить наиболее популярную среди избирателей кандидатуру с тем, чтобы выдвинуть единого от данной партии кандидата по соответствующему округу.
По общему правилу президентские и парламентские праймериз начинаются в конце февраля — начале марта и заканчиваются в июле года выборов. Последним же этапом выдвижения «партийных» кандидатов на должность Президента США являются национальные партийные конвенты, которые проводятся в течение июля-августа. Законодательство штатов содержит требование о том, что в избирательный бюллетень может быть внесен только тот кандидат от той или иной партии, который утвержден на ее национальном конвенте.
Если же кандидат является независимым, то в этом случае он должен заручиться определенным числом подписей избирателей, причем в достаточно короткий срок (20—25 дней). Например, на президентских выборах данная цифра равна в штатах Мэн и Коннектикут 10 тыс., в штате Нью-Йорк — 12 тыс. — при условии, что в каждом из графств этого штата будет собрано не менее 50 подписей.[12] Таким кандидатам избирательные расходы возмещаются только в том случае, если они соберут не менее 5% голосов избирателей, что является редкостью. Закон ограничивает возможности использования личных средств. На избирательную кампанию кандидат на должность Президента может потратить не более 50 тыс. долларов собственных средств либо средств своих близких родственников. Закон о федеральных избирательных кампаниях жёстко регламентирует общий максимальный размер расходов, которые могут быть сделаны кандидатами на пост Президента. Если они получают средства на ведение избирательных кампаний из Казначейства США, ими может быть израсходовано не более 20 млн. долларов.[13]
В первых числах ноября (в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов и сенаторов, избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям в штате обычно предлагается два списка выборщиков от двух партий, иногда — третий от имени независимого кандидата или третьей партии и даже — четвертый (такая ситуация хотя и редко, но встречалась в истории США). Избиратели голосуют в целом за тот или иной список выборщиков.
После того как выборщики избраны, они голосуют за кандидатуру Президента. Когда становится известно число выборщиков от той или иной партии, считается, что выборы Президента фактически состоялись, и проигравший кандидат поздравляет соперника. Результаты суммируются и оглашаются в присутствии членов Конгресса. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов выборщиков, т.е. не менее 270. Если ни один кандидат не получает абсолютного большинства, Палата представителей избирает Президента, а Сенат — вице-президента из числа трех кандидатов, получивших большинство голосов выборщиком (таким ситуация имела место в 1800 и 1824 гг.).
Президент возглавляет исполнительную власть. Министры, помимо управления своими ведомствами, выполняют роль советников Президента и не образуют правительства, это кабинет Президента, его совещательный орган. Министры осуществляют такую власть на основе делегирования им соответствующих полномочий Президентом. Кабинет Президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым Президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек: руководители 14 министерств (сельского хозяйства; торговли; обороны; образования; энергетики; здравоохранения и социальных служб; жилищного строительства и городского развития; юстиции; труда; иностранных дел; внутренних дел; финансов; транспорта; по делам ветеранов; национальной безопасности), три министра без портфеля, в том числе постоянный представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг министра, но в состав кабинета не входят — они приглашаются на заседания по мере надобности. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник Президента по национальной безопасности, Директор Центрального разведывательного управления). Число различных ведомств при Президенте достигает нескольких десятков, из них административными полномочиями обладают около 60: Федеральная комиссия связи, национальное управление трудовых отношений, Агентство окружающей среды.[14]
Функции Администрации Президента выполняет Исполнительное управление, созданное указом Президента в 1939 г. В нём сосредоточены подразделения исполнительной власти, подчинённые непосредственно Президенту и оказывающие ему помощь в выполнении им своих обязанностей (около 2 тысяч человек). В состав Исполнительного управления входят: Управление Белого Дома; Административно-бюджетное управление; Экономический совет; Совет национальной безопасности; Управление по национальной политике борьбы с наркотиками и др.)[15]. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры, которые нуждаются в ратификации Сената. Когда Сенат отказывается поддержать договор необходимым большинством в 2/3. Президент может представить его обеим палатам в форме совместной резолюции, которая требует простого большинства голосов.
В целях избегания неопределённостью договорного процесса президенты всё чаще обращаются к использованию исполнительных соглашений - международных договоров, которые заключаются от имени США, но не требуют одобрения Сената.[16]
Президент является главнокомандующим Вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов). На основе его решений американские войска вели войну против Испании (1898 г.), во Вьетнаме, Ливане, бомбили Ливию, осуществляли военные операции в Гренаде, Сомали, в 1999 г. (в составе сил НАТО) в Югославии, в 2003 г. в Ираке. Всего войска за рубежом использовались более 200 раз, а к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях. В соответствии с Резолюцией о военных полномочиях 1973 г. прежде чем применить военную силу, Президент обязан консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент должен в течение 48 часов представить Конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях указанный срок продлевается ещё на 30 дней, если Президент полагает, что это необходимо для безопасного вывода вооружённых сил США.[17] В сентябре 2002 г. Президент Дж.Буш обнародовал «Стратегию США в области национальной безопасности», согласно которой США берут на себя роль организатора и исполнителя мер противодействия международному терроризму вне связи с деятельностью ООН.[18]
Президент имеет важные полномочия по отношению к Конгрессу: он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны, с бюджетными посланиями, рекомендует принятие определенных законов, созывает Конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето. Традиционно вето может быть применено только в отношении закона в целом. Однако закон от 9 апреля 19996 г. разрешает Президенту аннулировать некоторые финансовые положения какого-либо закона. Решение об аннулировании должно быть направлено в Конгресс не позднее 5 дней после окончания соответствующей парламентской процедуры.[19]
Вето может быть преодолено обеими палатами (2/3 голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето Президента (за всю историю страны — 105 из приблизительно 1430 вето). Для подписания закона Президенту дается 10 дней. Если в это время он не подпишет закон и не вернет его в Конгресс со своими замечаниями, закон вступает в силу без подписи Президента. Если Президент не подпишет закон до окончания сессии Конгресса, которому остается заседать менее 10 дней, действует так называемое карманное вето: неподписанный закон на следующей сессии должен рассматриваться как новый, с соблюдением полной процедуры. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы Конгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в США нет), другими знаками отличия.
Осуществляя свои полномочия. Президент издаёт различные правовые акты, многие из которых имеют нормативный характер: исполнительные приказы, которые основываются на законах или на делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления; реорганизованные планы, с помощью которых вносятся изменения в систему органов исполнительной власти, но с последующем утверждением Конгрессом; инструкции, директивы, правила и положения.1
Президент издаёт специальный акт – Прокламации о введении чрезвычайного режима. В указанном акте должны чётко фиксироваться основания введения чрезвычайного режима, территория и срок его действия, правовые последствия, а также полномочия соответствующих государственных органов и должностных лиц. Прокламация о введении чрезвычайного положения должна быть незамедлительно передана в Конгресс США и опубликована в официальном издании нормативных актов федеральной исполнительной власти. Однако в одобрении или утверждении со стороны Конгресса Прокламация не нуждается. После объявления чрезвычайного положения в непосредственное подчинение Президента переходит Национальная гвардия, которая в обычных условиях находится под юрисдикцией штатов.
Прекращение чрезвычайного режима, согласно Закону о национальном чрезвычайном положении 1976 г., осуществляется в трёх формах: а) прокламации президента о прекращении чрезвычайного режима; б) совпадающей резолюции палат Конгресса о прекращении чрезвычайного режима, не подлежащей вето со стороны президента; в) автоматического прекращения чрезвычайного положения.[20]
Страницы: 1, 2, 3
