Право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета (пункт 1 статьи 132 Конституции РФ) приводит к праву приобрести любое (движимое или недвижимое) имущество в муниципальную собственность (например, у гражданина - то есть из частной собственности) исходя из права самостоятельного использования финансовых средств местного бюджета. Это также говорит о невозможности ограничить право муниципальных образований (и органов местного самоуправления), как на само право собственности, так и на возможность осуществления этих прав.
Возможно, федеральный законодатель вводя исследуемую норму, предполагал закрепить право города Санкт-Петербурга передать (или не передать) в муниципальную собственность объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга. Однако это право принадлежит субъекту федерации и без введения специальной нормы в Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в силу действия приведенных выше норм Гражданского Кодекса РФ (в отношении государственной собственности).
На практике, введенная Законом № 55-ФЗ норма позволила органам государственной власти Санкт-Петербурга изъять из муниципальной собственности имущество, переданное в муниципальную собственность в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (органы местного самоуправления существовали и до принятия в 1993 году Конституции РФ - см. Закон РФ «О местном самоуправлении РФ» № 1550-1 от 06.07.91 и статьи 85, 137-151 Конституции РСФСР).
Тем самым фактически были нарушены равноправие форм собственности, установленное пунктом 2 статьи 8 Конституции России («в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности») и самостоятельность местного самоуправления, установленная статьей 12 Конституции («в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.»)
Федеральный Закон № 55-ФЗ, передав право субъекту федерации - городу Санкт-Петербургу - определять перечень муниципального имущества, тем самым ограничило право Российской Федерации самостоятельно распоряжаться федеральной собственностью (статья 71 пункт «д» Конституции РФ - в ведении Российской Федерации находится <...> федеральная собственность и управление ею), так как передача имущества из федеральной собственность в муниципальную, следуя тем же нормам Закона № 55-ФЗ, должно подтверждаться региональными законами.
При рассмотрении данного вопроса важным, на наш взгляд, является и вопрос построения системы местного самоуправления. В Санкт-Петербурге реализована одноуровневая система местного самоуправления, без образования общегородских органов местного самоуправления (в отличие от города Москвы, имеющего двухуровневую систему местного самоуправления), что допускается ввиду того же Закона № 55-ФЗ.
Поэтому никакие общегородские органы управления Санкт-Петербурга нельзя рассматривать как общегородские органы местного самоуправления. Совмещение же функций органов государственной власти и органов местного самоуправления противоречит статье 12 Конституции России («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»), что подтверждено решениями Конституционного Суда РФ (№1-П от 24.01.97, №15-П от 30.11.2000 и других).
Данный тезис подтверждается выводом Конституционного Суда РФ от 19.05.92 № 5-П по делу о толковании статьи 183 Конституции РСФСР (1978 года): "Конституция Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года не относит Советы народных депутатов Москвы и Санкт-Петербурга к системе местного самоуправления <...> Распространение действия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР" на город Москву противоречит этим новым конституционным положениям о разграничении системы представительных органов государственной власти и системы местного самоуправления».
Таким образом, норма муниципального права, введенная Федеральным Законом № 55-ФЗ от 17.03.97 об определении объектов муниципальной собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга, вступает в противоречие с Конституцией России.
Тем не менее, несмотря на ряд противоречий, распоряжением КУГИ от 05.03.2002 № 368-р «Об утверждении примерной формы договора о передаче объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципального образования» утверждена примерная форма такого договора. (Приложение 1)
Органы местного самоуправления (МСУ) Санкт-Петербурга своей деятельностью, с одной стороны, уже завоевали определенный авторитет и доверие населения, а с другой стороны, столкнулись с ситуацией, когда органы государственной власти, не желая мириться с ростом популярности местного самоуправления, его самостоятельностью в решении вопросов местного значения откровенно тормозят процесс развития системы МСУ в городе.
Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге как институт власти и неотъемлемый элемент конституционного строя находится в стагнирующем положении. Об этом постоянно и безуспешно высказываются руководители муниципальных образований на конференциях, совещаниях, в СМИ.
Такую возможность органам государственной власти дает особый статус Санкт-Петербурга как города федерального значения и вышеуказанная специальная «поправка» к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», лишившая самостоятельности петербургские муниципальные образования и породившая двоевластие в городе.
Предметы ведения муниципальных образований Санкт-Петербурга установлены статьёй 8 закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». Сравнительный анализ предметов ведения органов местного самоуправления России и Санкт-Петербурга показывает, что из ведения муниципальных образований Санкт-Петербурга исключены следующие вопросы местного значения:
· муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
· сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
· создание условий для организации спортивных и зрелищных мероприятий
· благоустройство и озеленение территории муниципального образования:
· организация, содержание и развитие муниципальных учреждений профессионального образования;
· регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
· контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
· регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
· организация утилизации и переработки бытовых отходов;
· обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Кроме того, к вопросам местного значения в Санкт-Петербурге не отнесено подавляющее большинство вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым законодательством, например полномочия в области осуществления градостроительства, установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Несоответствие законов Санкт-Петербурга Федеральным Законам парализует работу органов местного самоуправления по предметам ведения и источникам финансирования.
Под предлогом «сохранения единства городского хозяйства» городские власти отказывают муниципалитетам в передаче даже сугубо локальных функций и предметов ведения местного значения, делая само их существование бессмысленным. Несомненно, это дискредитирует в глазах населения не только муниципальную, но и любую другую власть как элемент конституционного строя. Несоответствие законов Санкт-Петербурга Федеральным Законам парализует работу органов местного самоуправления по предметам ведения и источникам финансирования.
Например, согласно п.п 11 ст.8 Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» предметом ведения муниципальных образований является «обеспечение санитарного благополучия населения». Однако средства, взимаемые с квартиросъемщиков за санитарную уборку территории, поступают в Комитет по содержанию жилищного фона, который не обеспечивает качественно и своевременно оплаченную населением услугу, при этом массовые жалобы населения поступают в органы местного самоуправления.
Не меньше проблем сегодня возникает и в сфере ценообразования на объекты муниципальной собственности. Эти вопросы чрезвычайно актуальны с той точки зрения, что приватизация государственной и муниципальной собственности является важной составной частью экономической политики, развития субъектов хозяйствования, углубления отношений собственности. Продажа объектов нежилого фонда обеспечивает значительную долю поступлений средств от приватизации в бюджет.
Следует отметить, что операции купли-продажи объектов недвижимости, осуществляемые в процессе приватизации, затрагивают первичный рынок недвижимости и регулируются нормативно-правовыми актами, утверждаемыми Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, правительством субъекта Федерации, и в то же время должны учитывать основные тенденции, как на вторичном рынке продажи, так и аренды нежилых помещений. Необходимо учитывать различные правовые аспекты, связанные с правом собственности, правом хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, доверительного управления, правом аренды, ипотекой, сервитутами.
Порядок продажи объектов недвижимости в Санкт-Петербурге осуществляется на основании Положения о порядке предоставления объектов недвижимости и имущественных прав на них на инвестиционных условиях, утвержденного распоряжением губернатора от 03.06.94 №585-р. Предоставление на инвестиционных условиях (продажа) объектов или имущественных прав на них производится как по результатам инвестиционных торгов, так и целевым назначением. Предоставление объектов недвижимости и имущественных прав на них целевым назначением производится в исключительных случаях, определенных распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 04.04.97 №283-р.
Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга заключает с инвестором договор, определяющий имущественные отношения сторон и их взаимные обязательства.
Основные направления продажи и договорных отношений:
· отчуждение зданий нежилого и жилищного фондов на условиях реконструкции, капитального ремонта и завершения строительства;
· предоставление зданий жилищного и нежилого фонда и земельных участков на инвестиционных условиях;
· предоставление инвесторам права участия в акционерных обществах и товариществах, вкладом города в которые являются здания жилищного и нежилого фонда, земельные участки или права пользования ими.
Распоряжением губернатора Санкт-Петербурга от 08.07.97 №678-р утвержден Регламент подготовки инвестиционно-тендерной документации на продаваемые объекты недвижимости и Перечень инвестиционно-тендерной документации. В Перечень инвестиционно-тендерной документации включаются предварительные заключения отраслевых и территориальных органов Администрации о принципиальной возможности размещения объекта инвестиций, обобщенная информация, необходимая для разработки предпроектных предложений. Ориентировочный расчет стоимости реализации проекта входит составной частью в пояснительную записку к инвестиционному проекту. Пунктом 5 Перечня инвестиционно-тендерной документации предусмотрен отчет о рыночной стоимости объекта инвестиций.
Дальнейшим развитием нормативно-законодательной базы в области продажи объектов недвижимости стал Закон Санкт-Петербурга от 30.07.98 №191-35 «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга», определяющий права и обязанности инвесторов в процессе осуществления инвестиционной деятельности, порядок их взаимодействия с исполнительным органом государственной власти, а также права и обязанности исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Торги, в соответствии со ст. 17 Закона, являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть закрытым по форме подачи предложения по цене. Победителем аукциона по решению аукционной комиссии признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за предмет торгов. Победителем конкурса признается лицо, предложившее по заключению конкурсной комиссии лучшие условия (участие в развитии инфраструктуры, архитектурно -планировочные решения и др.).
Наряду с законодательным регулированием инвестиций в недвижимость, включая стоимостные отношения по объекту инвестирования, законодатель регулирует арендные отношения, включая порядок определения арендной платы на объекты недвижимости. Законом Санкт-Петербурга от 18.09.97 №149-51 «О порядке определения арендной платы за нежилые помещения, арендодателем которых является Санкт-Петербург» (в редакции закона от 22.07.98 №183-30) предусмотрено определение арендной платы на основании ее рыночной стоимости с применением методов массовой и индивидуальной оценки.
Массовая оценка - это метод оценки рыночных стоимостных характеристик объектов недвижимости, базирующийся на учете основных характеристик объектов и использующий методы статистической обработки информации о рыночных стоимостных характеристиках реальных объектов недвижимости. Ставка арендной платы за пользование объектом «нежилого фонда определяется как рыночная ставка, умноженная на коэффициент социальной значимости. В законе предусмотрена группировка арендаторов по 33 видам деятельности с дифференциацией размера коэффициента социальной значимости (Кс) от 0,03 до 1,0. Так, организации и граждане, арендующие помещения, включенные в фонд творческих мастерских Санкт-Петербурга, нормируются с Кс=0,03; коллегии адвокатов, арендующие помещения для размещения органов правления коллегий, юридических консультаций, нормируются с Кс=0,2; торгово-промышленные палаты, действующие в Санкт-Петербурге в соответствии с Законом РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», нормируются с Кс=0,5.[12]
В случае возникновения спора о размере рыночной ставки[13] арендной платы за конкретный объект нежилого фонда, определяемой арендодателем путем применения методов массовой оценки, арендатор или лицо, имеющее намерение использовать объект нежилого фонда по договору аренды, вправе заказать (за свой счет) проведение индивидуальной оценки. Индивидуальная оценка производится в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 29.07.98 №135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Результаты индивидуальной оценки подлежат применению, если оценка проведена оценщиком, имеющим право на проведение оценки государственной собственности.
Проведенная краткая диагностика нормативно-законодательных актов Санкт-Петербурга по оценке недвижимости показывает тенденцию к сближению нормативных и рыночных методов оценки, учет экономических параметров деятельности и видов деятельности (как параметра социальной значимости) субъектов хозяйствования. На величину стоимости объектов недвижимости в процессе первичной продажи оказывает воздействие, с одной стороны, стоимость аналогичных объектов на вторичном рынке. С другой стороны, на стоимость объектов недвижимости влияет стоимость арендной платы первичного и вторичного рынков.
Состояние проблемы показывает, что на федеральном уровне, в первую очередь, необходимо обеспечить исполнение гарантий в реализации конституционных норм органам местного самоуправления Санкт-Петербурга на строю определенный и долгосрочный минимум полномочий, прав и обязанностей, а также финансовых средств для выполнения ими своих обязанностей, которые не могут быть сокращены законами субъектов федерации, а только расширены ими.
Следует разработать и законодательно утвердить долгосрочную программу развития местного самоуправления в городах федерального значения с указанием конкретных лиц, ответственных за исполнение каждого ее пункта.
Важным шагом в совершенствовании законодательства в сфере муниципальной собственности стал Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ. Он был принят Государственной Думой 11 октября 2002 года. Одобрен Советом Федерации 30 октября 2002 года. Проблема наведения порядка в госсекторе назрела давно и основательно; ее решению препятствовали только отраслевые ведомства, где этих бесхозных унитарных предприятий несть числа.
Возрастает актуальность принятия федерального закона о государственном муниципальном имуществе, который призван определить «родовые» признаки имущества, которое должно находиться исключительно в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, четко регламентировать процессы поступления и выбытия имущества из публичной собственности, пределы применения различных механизмов распоряжения публичным имуществом, а также правила передачи имущества из собственности одних публичных образований в собственность других.
В данной работе мы рассмотрели особенности муниципальной собственности как социально-экономической основы местного самоуправления и выявили ряд проблем, присущих сегодня данному процессу на примере управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления г.Санкт-Петербурга.
В результате анализа нормативной базы, обеспечивающей процесс управления муниципальной собственностью, было установлено следующее.
Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищается на основании статьи 8 Конституции Российской Федерации. Статьей 9 Конституции Российской Федерации установлено, что в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы. В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации население в процессе осуществления местного самоуправления владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, при этом органы местного самоуправления, как следует из статьи 132, самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Таким образом, Конституцией Российской Федерации установлены все необходимые основы в отношении муниципальной собственности: она признается и защищается, названы собственник - население - и управляющий муниципальной собственностью - органы местного самоуправления.
Страницы: 1, 2, 3, 4
