2.2 Правовые основы и принципы организации деятельности прокуратуры

Организация и порядок деятельности органов прокуратуры и пол­номочия прокуроров определяются Конституцией Российской Феде­рации (ст. 129), Федеральным законом «О прокуратуре РФ», другими законодательными актами Российской Федерации, международными и межгосударственными договорами (соглашениями).

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных указанными законодательными актами. В Конституции поставлены важнейшие социальные задачи перед всеми органами государства, в том числе прокуратурой (ст. 2, 7 8, 11, 13. 15).

Вторая глава Конституции «Права и свободы человека и гражданина» имеет непосредственное отношение к деятельности прокуратуры, осуществляет ли она общий надзор, надзор за законностью работы органов дознания или предварительного следствия, участвует ли в рассмотрении дел судами. Свыше 20 статей главы второй посвящены положениям, направленным на обеспечение прав граждан при осуще­ствлении правосудия.

Прокуроры призваны на только свято соблюдать эти положения в своей деятельности, но и «следить за их исполнением всеми».

В Конституции предусмотрено, что вопросы организации и дея­тельности прокуратуры находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 «о»), а кадры правоохранительных органов—в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72 «л»).

Президенту РФ принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора, а также предложение об осво­бождении его от должности (ст. 83 «е», ст. 129). Глава 7 «Судебная власть» определяет ряд принципов правосудия — уголовного и граж­данского судопроизводства, а также основные положения о месте прокуратуры в государственном механизме (ст. 129).

Детальная регламентация вопросов организации и деятельности прокуратуры содержится в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г.[14], а также в Федеральном законе от 29 декабря 2001 г. N 182-ФЗ "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 19-ФЗ "О внесении дополнений в статью 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в статью 3 Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" (с изм. и доп. от 5 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.); в Федеральном законе от 19 ноября 1999 г. N 202-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; в Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

Закон О Прокуратуре состоит из семи разделов и 54 статей.[15]

Раздел 1 посвящен общим положением: понятию прокурорского надзора, задачам органов прокуратуры, направлениям их деятельности, принципам организации и деятельности прокуратуры. Раздел 2 регламентирует вопросы о системе и организации органов прокуратуры, о полномочиях прокуроров всех уровней. Раздел 3 определяет

отрасли прокурорского надзора, предмет каж­дой из них. В разделе 4 закреплены вопросы участия прокурора в рассмотрении дел судами (задачи и полномочия, опротестование судебных решений). Раздел 5 посвящен кадрам и учреждениям прокуратуры (требова­ния, предъявляемые к кандидатам на прокурорские должности, ответственность прокуроров и следователей, вопросы материального и со­циального обеспечения и др.). Раздел 6 регламентирует особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (задачи, система органов, кадры, полномочия военных прокуроров). Раздел 7 содержит положения, регулирующие иные вопросы орга­низации и деятельности органов прокуратуры (статистическая отчет­ность, финансирование, разъяснение некоторых наименований, содержащихся в Законе).

К числу иных актов, в той или иной степени касающихся деятель­ности органов прокуратуры, относятся постановление Верховного Со­вета Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О полномочиях Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей по продлению сроков содержания под стражей»; законы «О Конституци­онном суде РФ» (ст. 3) , «Об арбитражных судах в Российской Феде­рации» (ст. 12, 15), «О милиции» (ст. 38, 39), Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности» (ст. 24), Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21) и др.

Полномочия прокуроров в судопроизводстве по уголовным, гражданским, арбитражным делам, делам об административных пра­вонарушениях определены соответствующими кодексами: Уголовно-процессуальным. Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным. Кодексом об административных правонарушениях. Осо­бенно подробно и емко полномочия прокуроров определены в Уголовно-процессуальном кодексе. Им, в частности, посвящена ст. 25 «Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве», глава 18 «Надзор прокурора за исполнением законов органами дознания и предваритель­ного следствия», ст. 248 «Участие прокурора в судебном разбирательстве» и т. д.

В новом, еще не вступившим в силу Уголовно-процессуальном кодексе в ст. 37 законодателем указаны полномочия прокурора:

1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

2. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству;

3) участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия;

4) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со статьей 146 настоящего Кодекса;

5) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

6) разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы;

7) отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производстве предварительного расследования;

8) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи;

9) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных статьей 151 настоящего Кодекса, с обязательным указанием оснований такой передачи;

10) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном настоящим Кодексом;

11) поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

12) продлевать срок предварительного расследования;

13) утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;

17) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

3. Письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном настоящим Кодексом, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей статьи 38 настоящего Кодекса.

4. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

5. Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования.

6. Полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами.[16]

Таким образом, прокуратура как орган надзора за исполнением закона сама функционирует только на основании закона.[17]

В отдельных случаях такими нормативными актами являются также указы Президента. Например, Указ от 18 апреля 1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Вместе с тем в своей практической деятельности прокуроры руко­водствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, являющимися подзаконными нормативными актами. Эти приказы и указания особенно актуальны при реализации прокуратурой своей координирующей роли в борьбе с преступностью. «Указания Генерального прокурора Российской Федерации,—гово­рится в ст. 30 закона "О прокуратуре РФ"»,—по вопросам предвари­тельного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения».

В системе принципов прокурорского надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние можно также подразделить на организационные и функциональные.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяс­нению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы:

1. Законность, Этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направ­ленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законно­сти. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса, должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм. Демократизм как общеправовой принцип Россий­ского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ. «Россия,— сказано в ней,—есть демократическое... правовое государство—». Ес­тественно, что прокуратура, одним из направлений деятельности кото­рой является «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона «О прокуратуре РФ»), способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора означает прежде всего его осу­ществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами. причем связь эта носит двусторонний характер. Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государствен­ных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и «население о состоянии законности» (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гаран­тией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных гуав и привлечению виновных к установленной законом отаетственноста (ст. 22 закона «О прокуратуре РФ»). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонаруше­ний, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответст­венности используются ими исключительно в интересах закона и «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мес­тного самоуправления, общественных объединений...» (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»). В силу универсальности принципа публичности про­курор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тог или иной государственный орган ему неподнадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 закона «О прокуратуре РФ»).[18]

Специальные принципы прокурорского надзора:

1. Единство и централизация прокурорского надзора. Органы проку­ратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышесто­ящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»).

Единство и централизация прокурорского надзора означают, что вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует еди­ные цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключени­ями наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Конечно, работники прокуратуры разных уровней, скажем прокурор области и прокурор района, обладают различ­ными полномочиями, в частности, в области территориальной компетен­ции, по руководству подчиненными прокурорами. Однако во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. Например, при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уча­стие при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и законе «О прокуратуре РФ». Не случайно поэтому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), законе «О проку­ратуре РФ» (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором», в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятель­ность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору при­нять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры осуществляется исключи­тельно в порядке назначения (ст. 13 закона «О прокуратуре РФ»). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность нижестоящих проку­роров вышестоящим и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

2. Независимость прокурорского надзора. В соответствии с законом «О прокуратуре РФ» (ст. 4) «органы прокуратуры осуществляют пол­номочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, об­щественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Действенной гарантией обеспечения независимости прокуроров является предусмотренная законом «О прокуратуре РФ» недопусти­мость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. «Воздействие в какой бы то ни было форме федеральных органов государственной власти,—говорится в ст. 5 закона «О прокуратуре РФ»,—органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массо­вой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов». Иными словами, законодатель закрепил единственно верное положение, которое должно быть всегда свойственно прокуратуре: обеспечить правильное и едино­образное применение законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было влияниям.

Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централиза­ции — он подчеркивает независимость прокуратуры от других государ­ственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов Федерации не подчинены местным органам власти и управ­ления, а подчиняются только Генеральному прокурору РФ. Такая не­зависимость дает возможность соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки на местные «авторитеты» свою позицию в борьбе за единую законность.

При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц. Примером тому служит привле­чение к уголовной ответственности и отстранение от должности про­курором города Чусовой Пермской области главы администрации этого города за должностные злоупотребления, превышение власти и слу­жебных полномочий.

Все это не означает, конечно, полного отрыва прокуратуры от органов власти и управления. Прокуратура — орган государства, и уже в силу этого она не может взаимодействовать с другими государствен­ными структурами. Но, естественно, в рамках, четко очерченных законом, таким взаимодействием является координирующая деятель­ность прокуратуры по борьбе с преступностью.

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры,— говорится в ст. 8 закона «О прокуратуре РФ»,— коорди­нируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других пра­воохранительных органов по борьбе с преступностью». Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие груп­пы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуще­ствляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности.[19]

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7