В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип «...самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

3. Гласность прокурорского надзора. Принцип гласности смыкается с другими принципами организации и деятельности прокуратуры, но особенно тесно он связан с принципом демократизма. Гласность, открытость деятельности государственных органов—непременный признак демократического общества. Поэтому гласность включена в ст. 4 закона «О прокуратуре РФ», именуемую «Принципы организации и деятельности прокуратуры». В пункте втором части второй названной статьи говорится, что органы прокуратуры «...действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности».[20]

Глава 3. Надзор за исполнением законов

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, обще­ственной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обус­ловливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участков или направлений, При этом единый в конечном счете объект надзора —законность соответствующей деятельности —видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, надзор на транспорте, соблюдение природоохранительного законодательства, надзор в местах заключения и т. п.

Среди направлений, указанных в ст. 2 Закона о прокуратуре, следует выделить отрасли, которые определяются как относительно самостоя­тельные, но взаимосвязанные участки прокурорской деятельности, ха­рактеризующиеся спецификой задач, предмета и полномочий.

Задачи каждой отрасли вытекают из общих целей прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; они обусловлены своеобразием объекта и предмета надзора. В соответ­ствии с этим правовые средства и методы деятельности прокуроров в каждой отрасли имеют как общие черты, так и свои особенности.

В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени. Хотя отдельные видоизменения исключить нельзя.

3.1 Общий надзор за исполнением законов

Это наиболее широкая и многогранная отрасль надзорной деятель­ности прокурора. Предметом ее является исполнение законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Как видим, в этой отрасли надзора наиболее рельефно проявляется деятельность прокуратуры по обеспечению верховенства закона, еди­нообразному его применению на всей территории Российской Феде­рации.

Рассматриваемую отрасль принято именовать «общим надзором». Так она была названа в период образования прокуратуры в инструкции НКЮ РСФСР от 17 октября 1922 г. «О вопросах ближайшей деятель­ности прокуратуры на местах в области общего надзора»2. В дальнейшем термин «общий надзор» был применен и в законодательстве: Декрете ВЦИК от 1 февраля 1923 г., утвердившем Положение о Народном Комиссариате Юстиции, а также других нормативных актах, например в законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.[21]

Ныне действующий закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой об­ласти, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора.

Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки.

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспре­пятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Про­курор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру мате­риалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятий и организаций, вызывать должно­стных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок не позднее десяти суток после их поступления.

Установив факт преступного нарушения закона либо администра­тивного правонарушения, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привле­чения виновных к иной установленной законом ответственности.

Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ве­домств, заседаниях представительных органов, органов местного само­управления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов.

Прокуратура проверяет также законность административного за­держания граждан и применения соответствующими органами и дол­жностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер, про­курор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергну­тых административному задержанию.

На выявленные нарушения законов прокурор реагирует посредст­вом определенных актов (ст. 23—25 Закона). Характерными признака­ми всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона.

Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление и постановление.

Протест (ст. 23 Закона) прокурор приносит на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу. издавшим его, либо обращается в суд или арбитражный суд в порядке, предусмотрен­ном законодательством Российской Федерации. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятиднев­ный срок. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа государственной власти или органа местного самоуправления—на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения за­конности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотре­ния протеста. О результатах рассмотрения протеста прокурор незамедлительно оповещается в письменной форме. При рассмотрении вопроса коллегиальным органом о дне заседания извещается прокурор, принесший протест.[22]

Представление прокурора (ст. 24 Закона). Представление об устра­нении нарушений закона вносится прокурором в орган или должност­ному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В отличие от протеста, который вносится в целях отмены конкрет­ного нормативного акта, принятого в нарушение закона, представле­ние, как правило, основывается на обобщенных материалах о распространенных нарушениях законности и обстоятельствах, способ­ствующих таким нарушениям. Поводом для внесения представлений в порядке общего надзора чаще всего являются материалы проверок исполнения законов на месте, изучение жалоб и заявлений граждан1. Не позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сооб­щено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представле­ния коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Закон предусмотрел также, что в случае несоответствия постанов­лений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации.[23]

Постановление прокурора (ст. 25 Закона). Прокурор, исходя из характера допущенного нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонаруше­нии. Последнее подлежит рассмотрению уполномоченным на то орга­ном или должностным лицом в срок, установленный законом. О результате рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме.

В качестве акта прокурорского надзора есть основания признать и заключения прокурора, которые он дает. участвуя в заседаниях пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Федерации и органов местного самоуправления, хотя Закон о прокуратуре эту форму не упоминает.

В качестве примера общего надзора за исполнением законности рассмотрим Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 1997 г. N 21-22-97 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей":

Как свидетельствуют прокурорские проверки, на фоне катастрофического ухудшения состояния здоровья детей сфера здравоохранения, вопреки требованиям ст. 41 Конституции Российской Федерации, гарантирующей бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, быстрыми темпами коммерциализируется. Это происходит в условиях, когда многие слои населения не в состоянии оплатить лечение.

На местах в сторону уменьшения корректируются объемы и виды медицинской помощи, предусмотренной программами обязательного медицинского страхования, составляются перечни платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Отменяются льготы по лекарственному обеспечению, вплоть до ущемления прав на их получение детьми-инвалидами. Население стали делить по социальным группам и возрасту: кого лечить бесплатно, а кого за деньги.

Вводятся платные услуги за прием к врачу, вызов его на дом, сдачу различных анализов, медицинские осмотры и выдачу справок, выписок из истории болезни при поступлении в детские дошкольные и образовательные учреждения. Больные дети принимаются в стационары только при наличии своего постельного белья и одежды, а родителей, кроме того, вынуждают покупать лекарства и кормить своего ребенка.

В поликлиниках Новгородской области рентгенологическое обследование детей проводится только в случае приобретения родителями пленки. В поликлинике Октябрьского района Новосибирской области на платной основе проводятся лабораторные исследования детей и рентгенография. В других лечебных учреждениях взимается плата за лечение детей с применением некоторых лекарств, а также за анализы.[24]

В ряде лечебно-профилактических учреждений Волгоградской области в перечень платных услуг включены ультразвуковое исследование внутренних органов, выдачи выписок из истории болезни для посещения детьми дошкольных учреждений и справок в бассейн, анализы и другие. К примеру, за ультразвуковое исследование внутренних органов детской поликлиникой г. Волгограда установлена такса в 35 тыс. руб. В г. Урюпинске постановлением администрации города определена плата за выбор врача при амбулаторном и стационарном лечении. В Исилькульской больнице Омской области введена плата за медицинские осмотры при поступлении в образовательные учреждения.

В отдельных территориях приняты решения об использовании до 20% коечной мощности лечебно-профилактических учреждений для оказания платных медицинских услуг. В результате общего надзора могут быть выявлены данные, указы­вающие на признаки преступления, поэтому прокурор как орган уго­ловного преследования обязан возбудить уголовное дело. Бесплодной и надуманной поэтому является попытка отдельных авторов обосновать упразднение общенадзорной деятельности прокуратуры как отрасли, ей якобы не свойственной. Назначение прокуратуры, по их утвержде­нию, сводится лишь к уголовному преследованию.

Этой позиции придерживается, например, А. Ларин. Высказал он эту точку зрения в поддержку «творцов» так называемой концепции судебной реформы, призывающих «сузить... возможности прокурорско­го вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность предпри­ятий разных организационных форм собственности». Нетрудно заметить, что данный «призыв» бьет мимо цели. Прокуратура такой деятельностью никогда не занималась. И здесь нечего «сужать». Искус­ственными в связи с этим являются утверждения другого автора — В. Савицкого, когда он, комментируя ст. 129 Конституции РФ и приводя вышеупомянутую фразу из концепции, использует ее лишь для того, чтобы поддержать следующий ее призыв: «Признать, что уголовное преследование —доминирующая функция прокуратуры», «Думает­ся,— говорит далее комментатор,— именно так должна быть сформу­лирована в новом законе о прокуратуре ее основная задача».

Как видим, упомянутые авторы не учитывают, что функция уго­ловного преследования будет в полную меру работать лишь тогда, когда она проистекает из более глобальной функции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в воздухе и превращается в пустую фикцию. В обоснование сказанного сошлемся на правительственную программу реформирования и развития российской экономики на 1995—1997 гг. «Главный фронт институционных преобразований,— сказано в ней,—на ближайшую перспективу —укрепление законно­сти и основных институтов государственной власти».

В этих условиях было бы по меньшей мере неразумным не исполь­зовать, более того, отвергать тот нормативный инструмент, с по­мощью которого прокуратура в состоянии присущими ей надзорными средствами и методами оказывать благотворное влияние на стабилизацию социально-экономической обстановки в стране, реагировать на нарушение законности, посягательства на права и законные интересы граждан, государства, общества, способствуя тем самым предупреждению преступности, а значит, и нормализации жизни общества Функции же уголовного преследования в этом случае лишь частная задача, проистекающая из общей глобальной — надзора за законностью. Он же (надзор за законностью) является первоначальным этапом надзорной деятельности, который затем влечет за собой возбуждение уголовного дела, расследование пре­ступления, передачу дела в суд и т. д.

3.2 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

В системе отраслей прокурорского надзора эта отрасль занимает особое место, поскольку цель се: обеспечить всесторонность, полноту и объективность исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию преступлений и привле­чению к уголовной ответственности лиц, совершивших преступле­ния, соблюдение установленного законом порядка расследования уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по устранению этих причин и условий (ст. 21 УПК).

Исходя из этого, предметом надзора являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступле­ниях; выполнение оперативно-розыскных мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами решений (ст. 29 закона «О прокуратуре РФ»)[25]

Полномочия прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством[26] и другими законода­тельными актами Российской Федерации, приказами и другими актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом «Об опе­ративно-розыскной деятельности», Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»[27]. К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следствия и дознания, не требующие законо­дательного регулирования. Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования. Например, приказы Гене­рального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и се предупреждении» №10 от 21 февраля 1995 г. «Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений».

К предмету надзора, как мы уже отмечали, отнесено исполнение закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятель­ность. Эта деятельность проводится органами внутренних дел, ФСБ, пограничной охраны, оперативными подразделениями федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон «Об оперативно-ро­зыскной деятельности». В целях борьбы с преступностью органы внут­ренних дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наве­дение справок, исследование предметов и документов, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров и пр. (ст. 6 Закона). Естественно, что в процессе осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан. Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод, установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна переписки, телефонных и иных переговоров, должно быть получено предварительное судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия производятся до получения судебного реше­ния «с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов» (ст. 8 Закона).

В процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений прокурор вправе знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными при подготовке и проведении этих мероприятий.

В случае нарушения органом (должностным лицом), осуществля­ющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, восстановлению нарушенных прав, воз­мещению причиненного ущерба в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 21 Закона).

Полномочия прокурора по надзору за законностью деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование: дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Характерным отличием этой отрасли прокурорского надзора является то, что здесь прокурор обладает властно-распорядитель­ными полномочиями: он не только выявляет нарушения закона, но и устраняет их своей властью. В процессе осуществления надзора прокурор дает органам дознания и следователю обязательные для них указания; ряд следственных действий может быть осуществлен лишь с согласия, утвер­ждения, санкции прокурора.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7