институт уполномоченного по контролю за не должными действиями
государственных органов и должностных лиц и пр.).
Особенностью Британского Парламента является то, что он функционирует
в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые
правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных
законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нормах и
конституционных соглашениях.
Положение Парламента определяется двумя фундаментальными принципами -
парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.
Палата общин
Порядок формирования Палаты общин, внутренняя организация и
парламентская процедура
Парламентские выборы в Великобритании имеют глубокие исторические
корни и традиции; нормы избирательного права складывались в ходе длительной
эволюции.
Обычно основные правила, относящиеся к избирательной системе,
содержатся в конституции. В Великобритании порядок проведения выборов
определяется парламентским законодательством.
Другая особенность избирательного права и избирательной системы
заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющими
двухпартийную систему. В конце концов, именно в процессе парламентских
выборов решается вопрос о том, какая из двух главных партий, составляющих
двухпартийную систему, будет править страной.
Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов
избирается сроком на пять лет. Ранее, с 1789 года, когда парламент был
объявлен верховным органом, срок его полномочий был равен 7 годам.
Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам,
достигшим 18-летнего возраста. Также необходимо проживать в избирательном
округе на момент определенной даты, установленной для составления
регистрационного списка (10 октября). Регистрация - необходимое условие для
осуществления права голоса. К 29 ноября временный список вывешивается для
всеобщего обозрения. Гражданин может возразить против включения или
исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник
обязан выслушать возражения и вынести решение (соответственно он может
исправить список). Список вступает в силу 16 февраля. Он является
действительным для любых выборов, которые проводятся в течение следующих 12
месяцев.
Не могут принимать участия в выборах: иностранцы); лица, не достигшие
18-летнего возраста к моменту выборов; душевнобольные; пэры и пэрессы (за
исключением пэров Ирландии); лица, осужденные за тяжкие уголовные
преступления (в течение срока содержания их под стражей); лица, осужденные
за совершение правонарушений, входящих в категорию «бесчестных и незаконных
приемов на выборах».
Пассивное избирательное право. Пассивным избирательным правом наделен
любой британский гражданин, достигший 21 года.
В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым
должен отвечать член Палаты общин. Имеется перечень условий, лишающих права
быть членом Палаты общин, а, следовательно, и кандидатом на выборах.
Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего
права.
Членами Палаты общин не могут быть иностранцы. Лишены права быть
членами Палаты общин лица, занимающие некоторые государственные должности,
в том числе, оплачиваемые профессиональные судьи высших и низших судов,
профессиональные кадровые служащие министерств и центральных ведомств,
лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Лишены права быть членами
Палаты общин представители духовенства английской, шотландской, ирландской
и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в
Палате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирландии, которые не
могут быть членами Палаты лордов). Ограничения распространяются также на
лиц, отбывающих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц,
страдающих некоторыми психическими заболеваниями; лиц, признанных виновными
в применении «бесчестных и незаконных приемов на выборах».
Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента
или истечения максимального срока его полномочий. Однако, практически, срок
полномочий ни одного из парламентов послевоенных созывов не достигал пяти
лет. Средняя продолжительность полномочий парламента одного созыва
равнялась трем-четырем годам. Созыв и роспуск парламента являются
прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской
прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-
министра. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее
благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на
выборах.
В отличие от других государств Западной Европы, в Англии не существует
каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Общее
руководство организацией выборов в масштабе всей страны осуществляет
министерство внутренних дел, а в избирательных округах — чиновник по
выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных
советов). После получения предписания о проведении выборов и извещения
избирателей об их времени чиновник по выборам передает свои полномочия
чиновнику по регистрации. В качестве последнего выступает клерк местного
совета.
С целью проведения выборов в Палату общин страна разделена на 650
избирательных округов. Из 650 членов Палаты общин 523 избираются от Англии,
72 - от Шотландии, 38 - от Уэльса, 17 - от Северной Ирландии.
В Великобритании не существует какого-либо ограничения числа
кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия
выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен
представить чиновнику по выборам так называемый «документ о номинации».
Этот документ заполняется кандидатом и подписывается десятью гражданами.
Требуется также вручить чиновнику по выборам заявление о согласии на
номинацию и внести избирательный залог. В 1985 году сумма избирательного
залога была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если
кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог
пропадает.
Сейчас практически все кандидаты выдвигаются политическими партиями.
На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-2500 кандидатов.
Обычно в округе на одно место бывает три-четыре кандидатуры.
В парламентских выборах участвует довольно высокий процент
избирателей – 70-80% от общего числа избирательного корпуса.
Выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства.
Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Избранным
считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по
сравнению с каждым из других кандидатов по округу. При этом, избиратель
имеет право голосовать только за одного кандидата из внесенных в
избирательный бюллетень.
Не существует требования о получении кандидатом минимального процента
всех голосов избирателей.
В Великобритании не существует системы государственных выплат в
поддержку политических партий, как в некоторых других западных странах
(ФРГ, Швеция, Финляндия). С 1975 года применяется система государственных
выплат для поддержки оппозиционных партий в парламенте.
В законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В
течение 21 дня с момента голосования избиратель, зарегистрированный в
округе, либо кандидат, потерпевший там поражение, могут сделать заявление о
том, что выборы были проведены не должным образом. На практике
предусмотренная законом процедура оспаривания парламентских выборов не
применяется. Последний такой случай был в 1923 году.
По своему социальному составу большинство парламентариев - лица,
принадлежащие к так называемому «среднему классу». В основном это
представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных
заведений, учителя.
Среди депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37-
46% в парламентах созывов 1945-1974 годов). В 80-х годах их число
сократилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной
партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12-18%. По
своему возрастному составу большинство парламентариев находится в
возрастной группе 30-60-летних (не более 2% - лица 21-30 лет, около 14% -
свыше 60 лет).
Реальное функционирование всего парламентского механизма основано на
существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся
организация избирательного процесса. Она оказывает определяющее воздействие
на внутреннюю организацию и деятельность Парламента. Под ее влиянием
сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие
весь комплекс отношений между Парламентом и Правительством.
При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти.
Две главные партии образуют официально признанные стороны в Палате общин -
«правительственное большинство» и «официальную оппозицию Ее величества».
Партия, победившая на выборах, располагает большинством (правительственное
большинство) и в силу этого формирует правительство. Поэтому, как правило,
правительство, располагает поддержкой большинства в Палате общин.
Результатом усиления роли Правительства стало вытеснение классической
модели парламентарного правления, названной «вестминстерской» (по месту
расположения Парламента), новой моделью - «моделью Уайтхолла» (по месту
расположения Правительства). Следовательно, лидер партии большинства
становится премьер-министром.
Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией,
а ее лидер - Лидером оппозиции. Должность Лидера оппозиции получила
законодательное закрепление в 1937 году, когда ему было назначено
официальное жалованье. Для оппозиции характерно состояние готовности
принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует
из руководящих членов оппозиции «теневой кабинет» и назначает «теневых
министров (министров-теней)».
Даже само расположение депутатов в Палате общин отражает ее разделение
на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от
спикера расположены скамьи правительственного большинства; слева -
оппозиции. Члены палаты - министры сидят на передних скамьях, а
руководители оппозиции - напротив них. Соответственно их называют
«переднескамеечниками», и «заднескамеечниками».
В Великобритании существует система парламентарного (ответственного)
правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов
парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под
парламентом понимается только Палата общин) и в случае вотума недоверия
должно уйти в отставку. Так как правительство несет коллективную
ответственность перед парламентом, вотум недоверия, вынесенный одному
министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.
В случае вотума недоверия, за которым должна последовать отставка,
правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы.
Вотум недоверия, однако, в английской политической практике - явление,
чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба
они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не
имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это
случилось в 1924 году и 1979 году).
Оппозиция часто вносит в Палату общин предложение о вотуме недоверия,
но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.
Что касается формирования правительства, то Палата общин не принимает
непосредственного участия в подборе кандидатур. Назначение и смещение
министров - право премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов
правительства из числа руководителей партии большинства. Членами
правительства должны быть депутаты Палаты общин или лорды. В основном это
члены Палаты общин и лишь несколько - члены Палаты лордов. Премьер-министр
не обязан представлять на одобрение Палаты общин список членов
сформированного им правительства. Он не обязан также представлять на
одобрение палаты решение о производимых им перестановках в правительстве.
Партийные фракции - базовые единицы в Палате общин. Они именуются
парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в Палате
общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей
деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне
парламента. Лидер партии является лидером парламентской фракции.
Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным
делением палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций
случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по
собственному усмотрению, вне зависимости от партийной принадлежности (по
таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение
абортов и т.п.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных
установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в
принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партийную
фракцию.
В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого
писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы
зафиксированы основные принципы внутренней организации Палаты общин. Это не
значит, что Британский парламент не руководствуется в своей деятельности
никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно
большое значение в парламентском производстве. Просто правила процедуры
содержатся не в одном документе, а в различных источниках («Практика»
Парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы). В
настоящее время основной документ, регламентирующий парламентскую процедуру
- постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в
обычном порядке. Авторитетным сборником правил парламентской процедуры
является «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях Парламента»
(сокращенно его называют «Эрскин Мэй»).
Язык парламентского производства — английский. Выступления на других
языках не допускаются.
Стенографический отчет о заседаниях Палаты общин публикуется с 1803
года в официальных сборниках «Парламентские дебаты. Официальный отчет.
(Ханзард[1])».
Парламентские сессии созываются ежегодно. Сессия начинается осенью
(обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый
год. В течение сессии до летних каникул Парламент прерывает заседания в
связи с Рождеством, Пасхой и Троицей. В августе сессия прерывается на
летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной
сессии, неодинаково: в среднем - 160-190 дней. Заседания палаты происходят
ежедневно, кроме субботы и воскресенья.
Заседания Палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер
вправе отдать распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание
идет при закрытых дверях.
Иногда заседание Палаты общин принимает форму так называемого
«заседания Комитета всей палаты». Палата выносит решение о преобразовании
себя в комитет для рассмотрения какого-либо конкретного билля. Обычно
Комитет всей палаты рассматривает либо самые важные законопроекты, либо те
из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает
нужным направлять в постоянные комитеты. В конце заседания комитет
утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.
Каждое заседание начинается с «часа вопросов», в течение которого
депутаты задают вопросы министрам.
Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений. Билли
и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к
категории правительственных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными
депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член
парламента именуется «частным членом» - Private Member). Наряду с этим
существуют дела оппозиции.
Соответственно время палаты подразделяется на правительственное, время
частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводятся для
рассмотрения законопроектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений
частных членов. 20 дней выделяются оппозиции (это дни, когда ей
предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальное время палаты
принадлежит Правительству.
Проблема времени в палате является очень острой не только из-за
загруженности Парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения,
которые Парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются
потерявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению
в таком порядке, как будто они были внесены впервые.
Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соответствии с
делением палаты на правительственное большинство и оппозицию. По
правительственным делам сначала выступает министр, затем
«переднескамеечник» оппозиции, а потом слово предоставляется другим
депутатам большинства и меньшинства. По делам оппозиции сначала выступает
представитель оппозиции, затем — правительства и потом слово получают
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
