Закон устанавливает особую процедуру рассмотрения Уполномоченным жалоб о нарушениях прав человека, отличающуюся от механизма административного разрешения обращений граждан в порядке подчиненности, установленного Федеральным законом N 59-ФЗ от 02.05.2006 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Об окончании проверки и принятых мерах по оказанию содействия в восстановлении нарушенных прав или об отсутствии правовых оснований для вмешательства Уполномоченный извещает заявителя.
Принятое им решение обжалованию не подлежит; оно не препятствует заявителю для обращения в прокуратуру или суд либо в межгосударственные органы по защите прав человека, то есть в Европейский суд по правам человека, Комитет по правам человека (ООН), Комитет против пыток (ООН) или Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (ООН) в порядке, предусмотренном международными договорами Российской Федерации.
В случае установления факта нарушения прав заявителя Уполномоченный обязан принять меры в пределах его компетенции, определенной настоящим Федеральным конституционным законом.
Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. В заключении фактически содержится формула обвинения государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в допущенном им нарушении прав человека.
Форма заключения настоящим Законом не устанавливается. Как официальный служебный документ оно должно соответствовать обычным делопроизводственным требованиям: быть лаконичным, последовательным и корректным. Факты и события должны представляться объективно, освещаться с достаточной полнотой и доходчивостью в целях исключения их двусмысленного толкования.
Заключение, как правило, состоит из описательной и резолютивной частей.
В описательной части излагаются фактические обстоятельства дела; допущенные нарушения прав заявителя и их последствия; нормы федерального законодательства и международного права, регулирующие данные правоотношения, в том числе практика их применения и толкования межгосударственными органами по защите прав человека; а также имеющиеся доказательства, подтверждающие неправомерность обжалованного решения или действия (бездействия).
В резолютивной части содержатся рекомендации по исправлению ситуации, сложившейся с соблюдением прав заявителя, их восстановлению средствами, имеющимися в распоряжении государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, информация о порядке и сроках представления ответа о принятом решении.
Государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решением или действием (бездействием) которого нарушены права заявителя, предоставляется еще одна возможность для самостоятельного восстановления прав заявителя, но и предлагаются меры, которые, по мнению Уполномоченного, могут быть признаны достаточными для внесудебного урегулирования конфликта.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществить ряд действий. Так, он может: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Как и иные государственные органы, федеральный государственный орган, возглавляемый Уполномоченным, освобождается на основании статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации и от уплаты государственной пошлины по заявлениям, направленным в защиту прав и законных интересов других лиц, а также общественных интересов.
Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение. Опубликование заключения, содержащего юридический и моральный анализ нарушений прав человека, является действенным средством пресечения Уполномоченным нерадивости и бюрократизма чиновников, публичным способом привлечения внимания к защите достоинства человеческой личности, механизмом формирования общественного мнения в поддержку его инициатив и мерой превентивного воздействия на потенциальных нарушителей.
Систематическое, публичное и достоверное информирование общественности о недостатках в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, фактах халатности, недобросовестности, дискриминации, несправедливости, пренебрежения к человеку способствует преодолению возможных случаев противодействия его деятельности по государственной защите прав и достоинства личности. Решение Уполномоченного об опубликовании заключения по жалобе является его исключительным правом и не зависит от согласия периодического печатного издания, за исключением частного, на распространение этой информации.
Он вправе опубликовать его не только в одном, а одновременно в нескольких печатных средствах массовой информации.
Кроме заключения, Уполномоченный вправе предавать гласности и иные документы о деятельности по государственной защите прав человека.
Право Уполномоченного на публикацию документов в периодических печатных изданиях не распространяется на их освещение в электронных средствах массовой информации.
Вместе с тем им должны использоваться любые возможности для выступления на телевидении и радио в виде интервью журналистам и участия в различных передачах. Отношение руководителей соответствующих информационных каналов к освещению деятельности по защите прав человека является не только одним из показателей их подлинной независимости, но и убедительным свидетельством признания и соблюдения ими общепризнанных стандартов свободы мысли и слова.
Размещение Уполномоченным информации о своей деятельности на сайте в международной глобальной сети Internet хотя и не является средством опубликования документов, однако целенаправленно способствует ознакомлению с ней широкой, в том числе и зарубежной, общественности и рассматривается в качестве одного из элементов гласности и публичности осуществления им своих полномочий.
Согласно положениям ст. 31 ФКЗ, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:
1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;
2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Необходимость участия Уполномоченного в законотворческой деятельности обусловлена тем, что осуществление государственной защиты прав человека непосредственно связано с исполнением законов, в связи с чем, он имеет возможность не только оценивать их практическую эффективность, но и выявлять имеющиеся в них пробелы, оставшиеся вне поля зрения законодательных (представительных) органов государственной власти.
В случае грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе принять следующие меры: выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии.
Главная задача Уполномоченного – «способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека , форм и методов их защиты» ( ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ч. 3. ст. 1).
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации информирует государственные органы и общественность о своей работе, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации.
Ежегодный и специальные доклады являются основными правовыми инструментами Уполномоченного, на которых основывается эффективность его деятельности по осуществлению государственной защиты прав человека, признание и авторитет возглавляемого им федерального государственного органа. По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.
По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. В отличие от ежегодного доклада, который подлежит обязательному опубликованию в "Российской газете", специальный доклад может публиковаться, как в этом так и в других периодических печатных изданиях, но по решению Уполномоченного. Периодическое печатное издание, которому направлен специальный доклад, не может отказать в его опубликовании.
Отсутствие в настоящем Законе требований об обязательном опубликовании специального доклада обусловлено не секретностью содержащихся в нем сведений, а узкой направленностью освещаемых в нем вопросов, которые не всегда могут представлять интерес для широкой общественности.
С учетом специфики специальных докладов их целесообразно, что следовало бы отразить в настоящем Законе, направлять также Правительству Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти с предоставлением Уполномоченному права выступать с ними на заседании их коллегиальных органов при обсуждении вопросов соблюдения прав человека.
Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете", специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в "Российской газете" и в других изданиях. Ежегодный доклад, хотя и посвящен деятельности Уполномоченного, является и средством информирования федеральных органов государственной власти о положении в стране с соблюдением прав человека.
Он характеризует уровень и состояние дисциплины по исполнению государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами обязательств государства о соблюдении прав человека, эффективность функционирования демократических механизмов осуществления публичной власти, соответствие законодательства и практики его применения общепризнанным стандартам и международным обязательствам Российской Федерации. В целях предания гласности доклады Уполномоченного тиражируются в виде отдельных брошюр или сборников, распространяемых заинтересованным государственным органам, общественным объединениям, публичным библиотекам и должностным лицам. Указанные печатные издания, являющиеся средством распространения информации о соблюдении прав человека и деятельности Уполномоченного по их государственной защите, не могут передаваться в розничную продажу для приобретения работниками правоохранительных органов, государственными и муниципальными служащими, научными работниками, преподавателями юридических вузов, студентами и аспирантами, то есть широкой читательской аудиторией. Для информирования международных организаций, членом которых является Российская Федерация, о выполнении обязательств в области прав человека доклады Уполномоченного целесообразно переводить на английский язык и направлять в ООН, Совет Европы, ОБСЕ, Верховным Комиссарам ООН по правам человека и по делам беженцев, Комиссару Совета Европы по правам человека, Верховному Комиссару ОБСЕ по делам национальных меньшинств и таким межгосударственным органам по защите прав человека, как Комитеты (ООН) по правам человека, по правам ребенка, по ликвидации дискриминации в отношении женщин.
Для осуществления независимого контроля за соблюдением прав человека и их государственной защиты Уполномоченному необходимо информационное и документационное обеспечение его деятельности. Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Необходимость ее получения устанавливается Уполномоченным и не зависит от мнения или желания соответствующего должностного лица. Сокрытие им информации или уклонение от ее предоставления, независимо от оснований принятого решения, является нарушением служебных обязанностей, установленных настоящим Законом, и влечет его ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного.Запрошенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации. Обязанностью государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица является рассмотрение заключения Уполномоченного, а не выполнение его рекомендаций.
Не согласившись с ним, они вправе признать свое решение или действие (бездействие) правомерным и оставить его без изменения.
В случае согласия с заключением государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны принять меры к восстановлению нарушенных прав заявителя и сообщить о них Уполномоченному. При этом они не связаны его рекомендациями о возможных мерах по устранению нарушений и могут восстановить права заявителя путем реализации иных мероприятий, которые посчитают необходимыми.
Получив информацию о мерах по восстановлению прав заявителя и признав их достаточными, Уполномоченный направляет ему соответствующее уведомление и прекращает производство по жалобе.
Не является основанием для прекращения производства по жалобе решение государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица об отказе от урегулирования конфликта и выполнения рекомендаций, предложенных в заключении.
В этом случае Уполномоченный вправе и обязан реализовать в соответствии со своим мандатом иные средства защиты прав заявителя. Признав, однако, обоснованность решения, принятого по его заключению, Уполномоченный прекращает производство по жалобе, информируя об этом заявителя и разъясняя ему возможность обращения за их защитой в прокуратуру или в суд. государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Нарушение настоящего Закона о представлении в установленный срок письменной информации о принятом решении может квалифицироваться как воспрепятствование должностным лицом деятельности Уполномоченного и являться основанием для обращения с ходатайством о привлечении его к дисциплинарной или административной ответственности.
Вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Правовой гарантией независимости Уполномоченного от какого-либо вмешательства в осуществление своих полномочий является и его обязанность руководствоваться в своей деятельности только Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом, общепризнанными принципами и нормами международного права, справедливостью и голосом собственной совести.
Независимость и самостоятельность при исполнении своих служебных обязанностей, предоставленные и гарантированные Уполномоченному, являются непременным и обязательным правовым условием его объективной и беспристрастной деятельности.
Однако находятся политические силы, которые уже сейчас готовы либо втягивать Уполномоченного в политику, либо дискредитировать этот институт.
Словом, вместо того, чтобы помогать становлению нового правового института защиты прав человека, некоторые политические силы пытаются любыми средствами его дискредитировать.
На мой взгляд, ряд положение рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы.
Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмена в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.
Кроме того, важный момент, на мой взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмена. В варианте Федерального закона это могло бы звучать так: "организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими". Это – его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами". Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмена – нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
