Проводимая в 90-е годы реформа управления железнодо­рожным транспортом и внедрение элементов рыночного хозяй­ствования в различных сферах деятельности в определённой степени оздоровили ситуацию на транспорте и позволили сдер­живать уровень тарифов. Принятые меры вполне вписываются в программу правительства по реструктуризации естественных монополий.

Решающими в реструктуризации управления отраслью должны быть:

Обобщенная схема маркетинга с ярко выраженной инновационной направленностью (для условий реформирования отрасли)

Необходимость совершенствования структуры управления железнодорожным транспортом (реструктуризации) была вы­звана совокупностью причин, среди которых можно выделить следующие:

- существующая четырехзвенная система управления сложи­лась в условиях недостаточно развитых средств связи, информатизации и жесткого централизованного планирования и яв­ляется громоздкой и малоэффективной;

- сложное финансовое положение требует для сохранения ра­ботоспособности отрасли максимально сократить собственные расходы, адаптироваться к изменению объемов перевозок, уменьшить долю транспортной составляющей в стоимости про­дукции народного хозяйства;

- необходимо сокращать численность эксплуатационного персонала, так как его содержание на существующем уровне при обеспечении индексации заработной платы требует даль­нейшего повышения тарифов, что затруднено из-за низкой пла­тежеспособности грузоотправителей и грузополучателей;

- работа железных дорог- проходит в условиях превышения предложения транспортных услуг над спросом;

- усилилась конкуренция со стороны других видов транспор­та как на внутреннем, так и на международном рынке транс­портных услугу.

Концепция структурной реформы федерального железно­дорожного транспорта (далее Концепция) была разработана в соответствии с положениями, определенными Указами Пре­зидента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. № 732 "О дальнейшем развитии железнодорожного транспорта Россий­ской Федерации" и от 28 апреля 1997 г. № 426 "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий".

Концепция была утверждена постановлением Правительст­ва Российской Федерации от 15 мая 1998 года № 448 и в основ­ных своих целях и положениях опиралась на проводимую в течение предыдущих лет работу по поддержанию устойчивого функционирования отрасли, адаптации к изменившемуся уров­ню спроса на перевозки.

В соответствии с Концепцией целью реформы железнодо­рожного транспорта являются: снижение совокупных народно­хозяйственных затрат на перевозку; демонополизация отдель­ных сфер деятельности и развитие конкуренции; устранение перекрестного субсидирования различных видов перевозок; усиление государственного контроля за тарифами. При этом, как значилось в документе, в полной мере должны обеспечи­ваться управляемость и бесперебойность работы железнодо­рожного транспорта, целостность экономического пространст­ва страны, выполнение перевозок для обеспечения обороноспо­собности и национальной безопасности государства, самооку­паемость предприятий отрасли за счет тарифов и дотаций. Концепцией предусматривалось поэтапное проведение ре­формы.

Особое место в реализации Концепции структурной рефор­мы приобретала проблема инфраструктурной составляющей се­бестоимости железнодорожных перевозок.

За годы реформ:

- выработана и поэтапно реализована система категорирования направлений, объектов и линейных предприятий с учетом их реальной загрузки, сделано все возможное для снижения убыточности незагруженных линий;

- структура постоянных устройств и подвижного состава (станции, локомотивные и вагонные депо, парки подвижного состава) приведена в соответствие с выполняемыми объемами работы, осуществлена консервация, а в ряде случаев – перепрофилирование неиспользуемых фондов;

- проведена работа по совершенствованию структур управле­ния, укрупнению хозяйств в связи с изменившимся уровнем за­грузки;

- осуществлены меры по внедрению современных информа­ционных технологий.

Концепцией также предусматривалось оптимизировать сис­тему управления пассажирскими перевозками и создать в ре­зультате реформирования федерального железнодорожного транспорта в его структуре компании по перевозке пассажиров в дальнем и пригородном сообщении.

В ходе реформ на железнодорожном транспорте Российской Федерации в соответствии с Концепцией 1998 г. осуществляют­ся акционирование и приватизация:

- предприятий по ремонту подвижного состава, производству запасных частей и других изделий для железнодорожного транспорта, за исключением тех, которые являются монополис­тами в своей сфере. В целях использования механизмов конку­ренции заказы на производство продукции для железных дорог могут размещаться на предприятиях других отраслей народно­го хозяйства;

- общестроительных подрядных организаций. Специализиро­ванные подрядные организации (мостотоннельные, по стро­ительств} линий сигнализации и связи, энергомонтажные и т.п.), как правило, сохраняются в составе Министерства путей сообщения Российской Федерации;

- предприятий и подразделений сельского хозяйства;

- иных предприятий и объектов непрофильной сферы.

На первом этапе реформирования организационно-техноло­гическое единство и оперативное управление перевозочным процессом обеспечивается МПС России. При этом за ним со­храняются функции государственного и хозяйственного управ­ления отраслью. Такой подход не противоречит роли МПС России как координатора единой транспортной системы Рос­сийской Федерации по перевозкам грузов (в первую очередь -массовых и внешнеторговых, а также транзитных в междуна­родном сообщении).

МПС России организует эффективное управление финансо­выми, трудовыми и материальными ресурсами железнодорож­ного транспорта. Поэтапно сокращается перекрестное субсиди­рование пассажирских перевозок за счет грузовых с переходом к адресному дотированию отдельных категорий пассажиров, в том числе за счет федерального и региональных (местных) бюд­жетов. При этом будет рассмотрена возможность создания ме­ханизма их дотаций через специальную надбавку к грузовому тарифу, ежегодно сокращаемую по утвержденному графику.

Взаимоотношения с федеральным и региональными (мест­ными) бюджетами строятся на основе следующих принци­пов:

- перевозки для государственных нужд (в том числе перевоз­ки, по которым предоставляются льготы в соответствии с реше­нием органов государственной власти) осуществляются на основе контрактов между соответствующими органами государ­ственной власти и железнодорожным транспортом;

- бюджетные дотации предоставляются на поддержание мо­билизационного потенциала отрасли, на субсидирование пасса­жирских перевозок в дальнем и пригородном сообщении и на компенсацию убытков от эксплуатации малодеятельных и не­перспективных линий (участков), имеющих социальное или оборонное значение;

- при поддержке федерального бюджета финансируется строи­тельство объектов общегосударственного значения;

- при поддержке региональных бюджетов финансируется строительство объектов регионального значения и приобрете­ние подвижного состава для пригородных перевозок.

8. Предпосылки и основное содержание концепции развития структурной реформы

Необходимость ускорения реформирования структуры уп­равления железнодорожным транспортом (реструктуризации) вызвана совокупностью причин, среди которых в качестве ос­новных следует назвать инвестиционные, мотивационные и за­конодательные противоречия в работе отрасли, наблюдающие­ся с середины 90-х годов. Существенным фактором необходи­мости структурных реформ на железнодорожном транспорте явилась общегосударственная стратегия в области управления естественными монополиями.

Начиная с IV квартала 1998 г. в стране восстанавливается платёжеспособный спрос на перевозки, проявляется их устойчи­вая тенденция к росту. В то же время нарастает износ основных фондов.

Анализ действующего в Российской Федерации законода­тельства, в том числе и налогового, также свидетельствует о необходимости изменения действующей структуры железнодо­рожного транспорта.

В качестве целей структурной реформы железнодорожного транспорта Правительством определены:

- повышение устойчивости работы железнодорожного транс­порта, его доступности, безопасности и качества предоставляе­мых им услуг для обеспечения единого экономического про­странства страны и общенационального экономического разви­тия;

- формирование единой гармоничной транспортной системы

страны;

- снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

- удовлетворение растущего спроса на грузовые и пассажир­ские перевозки.

Основная цель "Концепции структурной реформы федераль­ного железнодорожного транспорта" (1998 г.) — "снижение со­вокупных народнохозяйственных затрат на перевозки железно­дорожным транспортом" – была обусловлена первостепенной необходимостью создания условий для роста промышленного производства в стране.

При этом устойчивость работы железнодорожного транс­порта в стратегическом периоде понимается как способность материально-технической базы, кадрового потенциала, систе­мы управления железнодорожной инфраструктурой и совокуп­ности операторских компаний обеспечить возрастающий плате­жеспособный (экономически обоснованный) спрос на пере­возки.

Концепцией развития структурной реформы железнодорож­ного транспорта определено, что реформирование российских железных дорог проводится в несколько этапов, в период 2000—2007 гг. Организационные изменения в системе федераль­ного железнодорожного транспорта происходят по мере вызре­вания соответствующих условий и на основе подготовленной законодательно-нормативной базы.

Основным содержанием первого этапа развития структурной реформы железнодорожного транспорта является обеспечение следующих принципов:

- разделение функций государственного управления и органи­зации хозяйственной деятельности на железнодорожном транс­порте с одновременным выделением из монопольной структу­ры конкурентных видов деятельности;

- сохранение единой государственной сетевой производствен­ной инфраструктуры железных дорог и централизованного дис­петчерского управления;

- поэтапное прекращение перекрестного субсидирования между грузовыми и пассажирскими перевозками, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками;

- совершенствование тарифной политики с передачей прави­тельственной комиссии функций по тарифному регулированию на железнодорожном транспорте.

В ходе реформирования осуществляется выведение из систе­мы железнодорожного транспорта: предприятий по ремонту подвижного состава, производству запасных частей и других изделий для железнодорожного транспорта; общестроительных подрядных организаций (за исключением специализирован­ных); иных предприятий и объектов непрофильной сферы.

Развитие структурной реформы железнодорожного транспор­та происходит как развитие рыночных конкурентных механиз­мов в сфере перевозок, а также в сфере услуг по содержанию инфраструктуры и технических средств.

Так, если первоначально большая часть универсального подвижного состава сохраняется в компании "РЖД", то в даль­нейшем его доля последовательно сокращается по мере появле­ния и развития на рынке транспортных услуг компаний-опера­торов и приобретения ими собственного подвижного состава. Региональные пассажирские компании, создаваемые в виде фи­лиалов ОАО "РЖД", по мере решения проблемы компенсации убыточности дальних пассажирских перевозок выводятся в виде дочерних предприятий. Организуются независимые компа­нии по перевозке пассажиров в собственном или арендованном подвижном составе на принципах самоокупаемости. Создаются пригородные железнодорожные компании с участием регио­нальных органов власти и заинтересованных предприятий. Осу­ществляются возможные меры по реструктуризации и демоно­полизации предприятий по ремонту подвижного состава, с пос­ледовательным выведением конкурентного сегмента из состава компании.

В период реформирования железнодорожного транспорта его организационно-технологическое единство обеспечивается МПС России. При этом за ним сохраняются функции государ­ственного управления отраслью. Такой подход не противоре­чит роли МПС России как координатора единой транспортной системы Российской Федерации при принятии соответствую­щих решений.

9. Оценка вариантов реформирования железнодорожного транспорта

В процессе разработки и согласования Концепции выяви­лись значительные разногласия между МПС России и рядом федеральных министерств по вопросам методов и сроков про­ведения реформирования железнодорожного транспорта.

Основные возражения со стороны оппонентов вызвало по­ложение об образовании единого акционерного общества -компании "Российские железные дороги", в которую по замыс­лу разработчиков Концепции должны войти всем своим имуще­ством железные дороги и другие предприятия железнодорожно­го транспорта.

Рядом министерств Российской Федерации были выдвинуты возражения против создания интегрированного ОАО "РЖД" и в качестве альтернативы был предложен вариант реформирова­ния железнодорожного транспорта путём разделения его еди­ной технологической и финансовой системы на юридические лица по видам деятельности. В соответствии с этим вариантом компания "РЖД" могла бы быть создана в виде холдинга, управляющего акциями дочерних обществ, организованных по видам бизнеса: эксплуатация инфраструктуры, грузовые пере­возки, пассажирские перевозки, текущий и капитальный ремонт подвижного состава, подсобно-вспомогательная деятельность.

Действительно, деление отрасли на ряд мелких предприятий и создание условий, поощряющих эти предприятия действовать независимо друг от друга, теоретически предполагает появле­ние конкуренции на железных дорогах. Однако ввиду того, что каждое предприятие будет иметь ограниченные возможности оказания услуг, неся при этом различные накладные расходы, ряд таких структур достаточно быстро обанкротится, будучи не в состоянии конкурировать с другими в получении прав на эксплуатацию железных дорог.

Схема, представленная МПС России, предполагающая на первом этапе ликвидацию множества юридических лиц и созда­ние единой компании, позволит значительно уменьшить межстыковые ограничения, оптимизировать объем маневровой ра­боты на сортировочных станциях, уменьшить многосерийность локомотивного парка и т.д. В результате скорость доставки грузов по экспертным оценкам должна возрасти, как минимум, на 20 %. По пассажирским перевозкам маршрутная скорость поездов в дальнем следовании возрастет почти на 10 %.

Названные показатели являются результатом использова­ния эффекта масштаба на железных дорогах. Этот же фактор позволит использовать возможности централизованного управ­ления для оперативной мобилизации имеющихся резервов пас­сажирских вагонов для удовлетворения спроса па пассажирские перевозки в период пиковых нагрузок.

Создание отдельных предприятий по принципу разделения на бизнес-сферы, напротив, увеличивает количество межстыко­вых ограничений. Следствием будут худшие показатели как по сохранности грузов, так и по скорости их доставки за счёт замедления оборота подвижного состава но экспертным оцен­кам от 20 до 40 %. Соответственно для выполнения прогнози­руемого объема перевозок потребуется увеличить примерно на эту величину и парк подвижного состава, что приведёт к росту совокупных издержек на железнодорожный транспорт в госу­дарстве.

Кроме того, разделение на бизнес-сферы сделает значитель­но более проблематичным решение задачи привлечения инвес­тиций, поскольку разделение компании однозначно снижает ее суммарную капитализацию. В свою очередь, более низкая капи­тализация означает гораздо меньшие возможности по обеспече­нию инвестиций и кредитов.

Оценки показывают, что конкурентный фактор в совокуп­ности с другими способен снизить издержки не более чем на 14 %. В то же время только за счет эффекта масштаба издержки могут быть снижены на 19 %. Таким образом, преимущество варианта МПС России по эксплуатационным расходам соста­вит 7 млрд. рублей в год, а дополнительная потребность в сред­ствах на приобретение подвижного состава, которая появится в случае реализации схемы реформирования по варианту холдин­га, составит около 3,8 млрд. долларов.

Итоговая стоимостная оценка вариантов реформирования показывает, что вариант холдинга при прочих равных условиях и одинаковых конечных' ориентирах после пяти лет реформы обойдется дороже на 5 млрд. долларов. Это означает необходи­мость введения более высокого — на 13 % -- уровня тарифов на грузовые железнодорожные перевозки.

Таким образом, максимально возможный результат от соче­тания эффекта масштаба и эффекта конкуренции может быть достигнут при реализации схемы реформирования железнодо­рожного транспорта, предложенной Министерством путей со­общения Российской Федерации.

10. Анализ мирового опыта реформирования железнодорожного транспорта и естественных монополий

Правительство Российской Федерации на заседании 12 мая 2001 г. одобрило Программу структурной реформы на железно­дорожном транспорте. Программа разработана Межведомст­венной группой, в состав которой входили руководители и спе­циалисты всех причастных министерств и ведомств Российской Федерации: МПС, Минэкономразвития, Минимущества, Мин­транса, Минздрава, Минтруда, Минпромнауки, Минобразования, МНС, ФСФО, Рабочего центра экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. К разработке про­граммы привлекались специалисты ряда научно-исследователь­ских институтов и консультационных компаний.

Глубокий анализ целей структурной реформы на железнодо­рожном транспорте, сформулированных на заседании Прави­тельства Российской Федерации 9 ноября 2000 г., определил содержательную характеристику будущей концепции, которую можно сформулировать как программу рыночных преобразо­ваний, направленную на повышение макроэкономической эф­фективности отрасли, не допускающую в ходе реформ даже временного снижения работоспособности и социально-эконо­мической роли железнодорожного транспорта.

Работа над Программой основывалась на сформулирован­ных Правительством целях, задачах и принципах структурной реформы на железнодорожном транспорте (см. раздел 5.7) и в значительной степени опиралась на подготовленную в отрасли концепцию реформирования, обогащенную мировым опытом реформ и системными требованиями, определяемыми содержа­нием реформ в стране, в том числе с учетом уже имеющегося опыта реформирования отраслей естественных монополий.

Проблемы, которые определяют в настоящее время направ­ления и темпы развития железнодорожного транспорта России, аналогичны проблемам, обусловившим в свое время реформи­рование большинства зарубежных железных дорог.

Период реформирования зарубежных железных дорог не яв­ляется вполне достаточным, чтобы делать окончательные выво­ды об успешности реализуемых регуляторных моделей или их элементов.

Российский опыт реформирования естественных монополий в настоящее время не столь велик, однако в ряде отраслей, включающих сектор естественной монополии, уже созданы оп­ределенные условия, в которых должны проводиться дальней­шие реформы. Анализ последствий предпринятых шагов для состояния отраслей и их дальнейшего реформирования, а также основных положений концепций структурных преобразований очень важен для определения варианта реформирования феде­рального железнодорожного транспорта.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6