Кроме того, цели, задачи и условия реформирования естест­венных монополий во многом идентичны. Это дает основания выделить закономерности развития процесса реформирования, присущие различным отраслям, и заранее оценить последствия тех или иных решений.

11. Реформирование электроэнергетики

Одной из первых отраслей, в которой начался процесс ре­формирования, была электроэнергетика. Главная проблема ее реформирования заключалась в том, что в период структурных преобразований 90-х годов в отрасли не были решены задачи разделения бизнеса, ликвидации перекрестного субсидирова­ния, концентрации финансовых потоков в едином центре.

В отрасли наблюдалась выраженная регионализация дея­тельности, которая привела к нарушению баланса интересов, в первую очередь финансовых, единой энергетической системы и ее региональных подразделений. Вокруг хозяйствующих субъ­ектов в регионах образовалось множество частных компаний, обеспечивающих проведение взаимозачетов, бартерных схем и т. д. и, соответственно, не заинтересованных в проведении каких-либо финансовых и структурных преобразований, направленных на повышение прозрачности бизнеса и введение рыночных принципов хозяйствования.

Структурные преобразования в энергетике происходили па­раллельно с решением проблем обеспечения собираемости пла­тежей за поставляемую энергию, повышения доли денежных средств в этих платежах, реструктуризации кредиторской и пос­ледовательного снижения дебиторской задолженности. Очевид­но, что эти наиболее острые для российской энергетики пробле­мы решались в первую очередь, отодвигая на второй план зада­чи реформирования. Кроме того, не был выработан единый принципиальный подход к тарифообразованию и тарифному регулированию, в том числе не решен вопрос о соотношении уровня тарифов для населения и юридических лиц.

Не менее серьезной проблемой является снижение государственного контроля за деятельностью РАО "ЕЭС России".

Особенностью реформирования РАО "ЕЭС России" было проведение приватизации, начавшейся раньше, чем в других естественных монополиях, при отсутствии проработанного плана поэтапных структурных преобразований в отрасли.

Одной из важных задач реформирования, закрепленных в программе, является создание единой национальной электри­ческой сети с целью сохранения и укрепления единой энерго­системы страны.

12. Реформирование газодобывающей и газоперерабатывающей отрасли

В процессе реформирования отрасли добыча и сбыт газа отнесены к конкурентным видам деятельности, транспортиров­ка газа по магистральному трубопроводу и газораспредели­тельные организации — к естественно монопольному сектору.

Основными проблемами реструктуризации отрасли являют­ся: сложность развития конкуренции, поскольку основные газо­добывающие предприятия сконцентрированы в нескольких ре­гионах; отсутствие действенного механизма, обеспечивающего равный доступ к мощностям магистрального газопровода, в том числе компаний, добывающих попутный газ; быстрая при­ватизация и "размывание" государственной собственности; от­сутствие программы структурной реформы при изменении формы собственности; противодействие структурным преобра­зованиям со стороны части менеджмента компании.

Анализ опыта реформирования отрасли показывает, что, в условиях быстрой приватизации и сокращения государственной доли собственности в уставном капитале, компании такого мас­штаба, как ОАО "Газпром", становятся самодостаточными и инертными к дальнейшей реструктуризации. Государству в такой ситуации чрезвычайно сложно проводить политику акти­визации структурных реформ и осуществлять контроль деятель­ности естественной монополии.

В представленном проекте Концепции реформирования ОАО "Газпром" основной акцент сделан на решение таких про­блем, как преодоление кризиса неплатежей, обеспечение без­убыточности коммерческой деятельности организаций газовой отрасли и различных секторов рынка газа, привлечение инвес­тиционных ресурсов.

Далее предполагается осуществить реформирование тариф­ной системы, предусмотрев: прекращение практики перекрест­ного субсидирования, в частности продаж газа населению по льготным ценам; отказ от поставок газа с применением пони­жающих и повышающих коэффициентов; ликвидацию примене­ния специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа с целью финансирования программ газификации и др.

Необходимо подчеркнуть, что в сложившейся структуре собственности ОАО "Газпром" эти значимые для российской экономики и населения мероприятия будут осуществляться при крайне ограниченной возможности государства контролиро­вать и регулировать данный процесс.

13. Реформирование нефтяной отрасли

Наиболее жестко и последовательно был решен вопрос об изменении организационно-правовой формы в области транспортировки нефти. В процессе реформирования нефтя­ной промышленности функции осуществления хозяйственной деятельности были отделены от функций государственного управления, созданы частные вертикально интегрированные компании, осуществляющие весь комплекс работ, связанных с подготовкой запасов, добычей, переработкой и реализацией нефти и нефтепродуктов. Монопольная составляющая отрас­ли - транспортировка нефти и нефтепродуктов - была выделена в форме акционерных обществ со 100 %-ной го­сударственной собственностью - АК "Транснефть" и АК "Транснефтепродукт".

Основные итоги реформирования магистрального нефте-проводного транспорта следующие. Цели проводимых струк­турных преобразований могут быть не достигнуты даже при адекватном решении организационно-правовых вопросов, если не будут созданы условия реальной конкуренции и соответст­вующая система государственного регулирования принципи­ально важных аспектов деятельности естественных монополий. Функции государственного регулирования естественных моно­полий должны исполняться соответствующими органами госу­дарственного управления, а не хозяйствующими субъектами.

Анализ опыта реформирования воздушного и морского транспорта, как наиболее функционально близких к железнодо­рожному транспорту отраслей, позволяет дать оценку эффек­тивности проведенных преобразований и их последствий.

14. Реформирование воздушного транспорта

Реформирование воздушного транспорта России идет уже почти 10 лет. Данный период является чрезвычайно сложным для воздушного транспорта, в частности, объемы авиаперево­зок за этот период упали в 4 раза.

В гражданской авиации были достаточно быстро проведены приватизация авиапредприятий и разделение перевозочной и аэропортовой деятельности. В настоящее время более 70 % авиаперевозчиков и свыше 93 % агентств воздушных сообще­ний имеют акционерную форму собственности. Российский рынок авиаперевозок характеризуется значительным количест­вом конкурирующих авиакомпаний — более 300. При этом 50 авиакомпаний выполняют 98 % объема работ, только треть ра­ботают на регулярной основе. Деятельность большинства авиа­перевозчиков нерентабельна, многие компании не имеют собст­венного парка воздушных судов.

В начале реформ мощный парк воздушных судов "Аэрофло­та" был разделен между несколькими авиакомпаниями, кото­рые не всегда распоряжались дорогостоящей техникой как эф­фективные собственники.

В ходе реформирования воздушного транспорта не был сформирован механизм реального регулирования естественно монопольного сектора, к которому в авиации относится, в пер­вую очередь, взлетно-посадочная полоса (ВПП). В результате в нарушение действующего законодательства в отдельных случа­ях ВПП оказалась на балансах частных предприятий-акционе­ров аэропортов. Только недавно, согласно II части Налогового кодекса, государство предусмотрело поддержку естественно мо­нопольного сектора в виде освобождения от НДС услуг по обеспечению взлета—посадки.

В процессе реформы из авиапредприятий были выделены и реорганизованы в государственные предприятия службы, обес­печивающие безопасность полетов и организацию воздушного движения.

15. Реформирование морского транспорта

Проведение структурных преобразований на морском транспорте привело к ликвидации судоходных концернов и разделению их на независимые порты и частные судоходные компании-перевозчики. С 1992 г. осуществлялось преобразо­вание морских портов в акционерные общества и учреждение в морских портах специальных государственных органов уп­равления - администраций морских портов.

Процесс реформирования проходил в условиях распада еди­ного комплекса морского транспорта СССР, в результате кото­рого Россия лишилась почти 60 % мощностей портов, многих объектов береговой инфраструктуры, значительной части флота. Все это привело к существенному, почти в 10 раз, сниже­нию доли российского морского транспорта в перевозках внеш­неторговых грузов.

В ходе быстро проведенной приватизации была искусствен­но занижена стоимость основных производственных фондов от­расли, которая составила,' не более 15 % реальной рыночной цены. Отрасль была лишёна полноценного внутреннего источ­ника для поддержания и развития основных фондов, аккумули­рованного в форме амортизационных отчислений. Судоходные компании, как независимые предпринимательские структуры, перестали получать субсидии из госбюджета, а существующая законодательная база не обеспечивала привлечение иностран­ных кредитов для строительства новых судов.

В ходе реформирования тарифной системы в морских пор­тах сложилась двойная система тарифов. Одна система тарифов обеспечивала высокую рентабельность работ и услуг, предо­ставляемых иностранным грузо-, судовладельцам. Другая сис­тема тарифов предопределяла убыточность работ и услуг, ока­зываемых российским грузо-, судовладельцам. Наличие двух­уровневой системы тарифов привело к снижению качества и нарушению сроков обслуживания российских клиентов и недо­вольству иностранных клиентов дискриминационной тарифной политикой, и в результате, к недополучению морскими порта­ми причитающихся им валютных платежей и снижению налого­облагаемой базы.

Анализ систем реформирования российских естественных монополий, в том числе в отдельных отраслях транспорта, поз­воляет учесть основные уроки этих реформ при формировании регуляторной модели железнодорожного транспорта.

16. Выбор оптимальной регуляторной модели для железнодорожного транспорта в России.

1 За исключением выделяемых на первом этапе

2 Могут быть выделены как дочерние общества на первом этапе реформ

3 Транзитные, интермодальные, рефрижераторные компании

4 На третьем этапе оценивается целесообразность выделения грузовой компании в дочернее

  акционерное общество со 100%-ной собственностью ОАО «РЖД»

5 Включая учреждения и объекты социальной сферы, остающиеся в ОАО «РЖД»

6. На последующих этапах оценивается целесообразность выделения в отдельную компанию

Классификация видов деятельности по степени монополизации на каждом этапе реформы

Варианты структурирования и организации основных видов деятельности

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6