Министерство общего и специального образования
Российской Федерации
КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Кафедра государственного и муниципального управления
Допустить к защите в ГАК
"______"__________1998г.
Заведующий кафедрой,
профессор _____________
Ю.В. Филиппов
jjkkkjghfghjdfjkfjhfhvfhghfgghfjfjkfggghjdfhfjgjgjdfigggiwgfgfhg
Д И П Л О М Н А Я Р А Б О Т А
ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ
ДОКУМЕНТОВ В АДМИНИСТРАЦИИ ( ПРАВИТЕЛЬСТВЕ ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ.
Выполнил дипломник
Группа А факультет управления
Специальность: государственное и муниципальное управление
Руководитель доцент
Нормоконтролер доцент
Краснодар, 1998
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................ ................................ 4
1. КОНТРОЛЬ КАК ВАЖНЕЙШАЯ ФУНКЦИЯ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ ............................................................................ ......................... 6
1.1. Понятие и сущность контроля за исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации ............................................................................ ........................ 6
1.2. Проблемы контроля за исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации на современном этапе ........................................................... 13
1.3. Правовая основа контроля за исполнением распорядительных документов ............................................................................ ..................... 20
2. ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ И ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ КОНТРОЛЬНОГО ПРОЦЕССА В АДМИНИСТРАЦИИ (ПРАВИТЕЛЬСТВЕ) СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ....................................................................... 28
2.1. Виды контроля за исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации ............................................................................ ........................................... 28
2.2. Этапы контрольного процесса в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации ............................................................. 34
3. ОСНОВНЫЕ ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ АДМИНИСТРАЦИИ (ПРАВИТЕЛЬСТВА) КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ ............................................................................ .................................................... 42
3.1. Отдел по контролю за исполнением служебных документов организационного управления администрации Краснодарского края ............................................................................ .................................. 43
3.2. Контрольно-аналитическое управление администрации Краснодарского края ............................................................................ .... 59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................ ...................... 70 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ..................................... 73 ПРИЛОЖЕНИЯ ............................................................................ ..................... 76
ВВЕДЕНИЕ
Вопрос, который рассматривается в данной работе, чрезвычайно актуальный. Система государственного контроля за исполнением распорядительных документов в России имеет богатую историю и не менее богата проблемами.
Большинство нынешних проблем социально-экономического развития нашего государства в значительной степени связаны с отсутствием эффективных механизмов реализации принятых решений и контроля за исполнением как на высшем уровне государственного управления, так и на уровне субъектов Российской Федерации, местного самоуправления.
К сожалению степень разработанности данной темы не может считаться хорошей. За последние годы на серьезном научно-теоретическом уровне эта тема затрагивалась либо косвенно, либо обзорно - в целях обоснования узкоспециальных аспектов практической деятельности. Причем чаще всего авторами для подтверждения своих выводов привлекалась теоретическая база государственного строительства доперестроечного периода. Почти не учитывалось то, что за последние годы изменилось и само государство, и общество, и образ нашей жизни, и мировоззрение российских граждан. Возникли новые проблемы, связанные с реалиями сегодняшнего дня - приватизацией, изменением форм собственности, банкротством предприятий.
В связи с этим целью дипломной работы является изучение деятельности органов контроля за исполнением распорядительных документов, оценка эффективности процесса доведения постановлений и распоряжений до реального исполнения, анализ правовых норм, регулирующих данный вопрос, выявление их эффективности, сравнительное изучение опыта других регионов, выработка рекомендаций по совершенствованию контроля за исполнением распорядительных документов.
Правовой основой работы выступают нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации и других подзаконных актов по проблемам контроля, регламенты и положения о структурных подразделениях администрации Краснодарского края.
Теоретической основой работы являются исследования ученых - специалистов управления, государствоведов (В.Захарова, С.Панкова, Н.Тупикина, С.Фабричного, А.Гришина, Ю.Гуркина, В.Зайцева, С.Мартьянова), материалы научных конференций, статьи практиков в периодической печати.
Работа состоит из введения, трех глав и заключения.
Глава 1. Контроль как важнейшая функция процесса управления.
Глава 2. Виды контроля за исполнением распорядительных документов и основные этапы контрольного процесса в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации.
Глава 3. Основные звенья системы органов контроля за исполнением распорядительных документов администрации (правительства) Краснодарского края.
1. КОНТРОЛЬ КАК ВАЖНЕЙШАЯ ФУНКЦИЯ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и сущность контроля за исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации
Реализацию функций исполнительной власти на территории края, области осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая краевой, областной администрацией.
Администрация - это исполнительно-распорядительный орган, который осуществляет управление краем, областью посредством издания правовых актов.
Акты, издаваемые непосредственно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, охватывают все сферы организации и деятельности этой власти и, в частности, такие, как регулирование экономических отношений, регламентация вопросов собственности, использования природных ресурсов, осуществление социальной защиты населения и целый ряд иных.[1]
Администрация обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития своей территории и использования в этих целях всех имеющихся ресурсов.[2]
Контроль - это процесс, обеспечивающий достижение целей администрации. Он необходим для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут слишком серьезными, и может также использоваться для стимулирования успешной деятельности.[3]
Понятие "Контроль в управлении" можно толковать в узком и широком смыслах.
В узком смысле контроль связывают с какой-либо функцией управления, когда с помощью контроля выявляют те или иные погрешности. Под контролем подразумевают также проверку деятельности кого-либо или чего-либо.
Несколько более широкий смысл в понятие "контроль в управлении" вкладывается при определении его, как проверки соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений. Здесь подчеркивается функциональное назначение контроля, его возникновение на определенной стадии управленческого процесса.
Контроль исполнения документов включает в себя следующие стадии:
1. Учет контролируемых документов.
2. Непосредственную проверку и регулирование хода исполнения документов.
3. Анализ результатов исполнения контролируемых документов в установленные сроки.
Система контроля - выражается в совокупности субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерений, выработки корректирующих воздействий.
Используются различные системы линейного, функционального и операционного контроля. Линейный контроль охватывает администрацию в целом. Каждая процедура функционального контроля ограничена рамками соответствующего подразделения и точно очерчена. Процедуры операционного контроля ограничены рамками одного конкретного задания.[4]
Органами контроля за исполнением распорядительных документов в субъекте Российской Федерации являются контрольные органы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Эти функции в регионе прежде всего осуществляет полномочное представительство Президента Российской Федерации. Кроме этого осуществляет контроль за деятельностью администрации субъекта Российской Федерации Главное контрольное управление Президента Российской Федерации, на которое возложена задача координации всех контрольных органов на всех уровнях государственного управления. Прокуратура Российской Федерации, министерство юстиции Российской Федерации, министерство внутренних дел Российской Федерации, налоговая служба Российской Федерации и другие контрольные органы Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью своих территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации, а также контрольных органов субъектов Федерации.
Объектами контроля являются Указы и Распоряжения Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления и Распоряжения главы администрации, правительства субъекта Российской Федерации по различным вопросам.
Разнообразие объектов контроля за исполнением распорядительных документов не может скрыть его специфики - проверяется и оценивается с одной стороны деятельность организаций, должностных лиц с точки зрения ее содержания и эффективности, а с другой стороны - деятельность по выполнению конкретных правовых актов.
Контроль относится к числу тех функций управления, сущность которых понимается чаще всего неправильно. У многих слово “контроль" вызывает прежде всего отрицательные эмоции. В сознании чаще всего это связывается с ограничениями, принуждением, отсутствием самостоятельности, то есть со всем тем, что прямо противоположно нашим представлениям о свободе. Но жизнь учит, что свобода есть результат правильного устройства общества. Цена свободы - вечная бдительность. Свобода без контроля приносит гораздо больше вреда, чем пользы. Свобода означает ответственность, право делать все то, что разрешают законы. А значит без контроля не обойтись. Контроль является одним из важнейших звеньев системы управления.[5]
По мнению большинства людей контроль - это то, что позволяет удерживать работников в определенных рамках. В принципе это верно. Один из аспектов контроля действительно состоит в обеспечении подчинения. Однако сводить контроль просто к неким ограничениям, исключающим возможность действий, наносящих вред организации и заставляющих каждого вести себя строго дисциплинировано, - означало бы упустить из виду основную задачу управления.[6]
Контроль очень важен для успешного функционирования исполнительной власти. Без контроля начинается хаос и объединить деятельность каких-либо подразделений становится невозможно.
В администрации функция контроля начинает осуществляться с того момента, когда руководство сформулировало цели и задачи в распорядительных документах. Контроль за исполнением распорядительных документов - это часть в едином процессе обеспечения достижения администрацией своих целей, выраженных в постановлениях и распоряжениях . Здесь важно то, что уже сами по себе цели и планы администрации определяют ее направление деятельности, распределяя ее усилия тем или иным образом и направляя выполнение работ. Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности организации исполнительной власти.
Планы и организационные мероприятия - это лишь намерения достичь такого состояния, какое хотелось бы видеть в будущем руководству. Множество разнообразных обстоятельств может воспрепятствовать тому, чтобы задуманное реализовалось. Изменение законов, социальных ценностей и других переменных величин окружающей среды могут превратить планы, вполне реальные в момент их формирования, через некоторое время в нечто совершенно недостижимое. Для того, чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на подобные изменения, нужен эффективный механизм оценки воздействия на них этих перемен.
Кроме того, даже самые лучшие организационные построения имеют свои изъяны. Программы, выглядящие привлекательно на бумаге и успешно использовавшиеся в другом месте и в другое время, могут и не оправдать всех надежд, возлагающихся на нее руководством .
Еще одним фактором неопределенности, постоянно присутствующим в управлении, являются люди, исполняющие распорядительные документы. Несмотря на многочисленные успехи в понимании механизма поведения людей в процессе трудовой деятельности, потребуется немало времени для того, чтобы сколько-нибудь связно и детально прогнозировать ответную реакцию работников на введение новых инструкций и команд, возложение дополнительных прав и обязанностей.
Вовремя неустраненные ошибки и проблемы, возникающие при анализе ситуации внутри администрации, переплетаются с ошибками в оценке будущих условий окружающей среды и поведения людей. Вероятность такого переплетения в администрации весьма велика из-за высокой степени взаимосвязи различных подразделений.
Функция контроля - это такая характеристика управления, которая позволяет выявить проблемы и скорректировать соответственно деятельность администрации до того, как эти проблемы перерастут в кризис.[7]
Контроль должен иметь стратегический характер, т.е. поддерживать цели и задачи той структуры, той организации, в интересах которых он существует. Одна из важнейших задач контроля в связи с этим состоит в обеспечении действенности принимаемых решений, реализации задуманных планов и нацеленности на практические результаты. Администрация обязана обладать способностью вовремя фиксировать свои ошибки и исправлять их до того, как они повредят достижению целей. Когда она достигает желаемых целей и в состоянии сформулировать новые, мы можем сказать, что контроль здесь существует, что он эффективен.[8]
Так контроль администрации края в промышленности, транспорте и связи, учитывая работу, проделанную подразделениями за год и существующие недостатки в ее реализации, а также экономическую ситуацию в регионе, позволил сформулировать новые задачи в этих направлениях:
- провести инвентаризацию промышленных предприятий, определить их возможность и конкурентноспособность в целях расширения позиции края на существующих рынках;
- разработать механизм бюджетного заказа промышленным предприятиям для обеспечения продукцией муниципальных структур, финансируемых из краевого и местного бюджетов;
- в целях поддержки местных товаропроизводителей определить механизмы ограничения вывоза из края древесины твердолиственных пород в круглом виде;
- создать систему поддержки формирования финансово-промышленных групп в наиболее значимых отраслях хозяйственного комплекса края;
- изыскать способы реанимации предприятий, продукция которых является жизненно важной для края ( АО “ЗИП”, “Сатурн”, “Компания Импульс”, “Крымский йодный завод”, “Ейский станкозавод” и других);
- содействовать организации на свободных производственных площадях предприятий малого бизнеса, совместных производств на взаимовыгодных условиях.[9]
Равно важной является и положительная сторона контроля, состоящая во всемерной поддержке всего того, что способствует выполнению распорядительных документов. Другими словами, один из важных аспектов контроля состоит в том, чтобы определить, какие именно направления деятельности администрации наиболее эффективно способствовали достижению ее общих целей. Определяя успехи и неудачи и их причины, мы получаем возможность достаточно быстро адаптировать структуру администрации к динамичным требованиям внешней среды и обеспечить тем самым наибольшие темпы продвижения к ее основополагающим целям.
Контроль - это важная и сложная функция управления. Одна из важнейших особенностей контроля, которую следует учитывать в первую очередь, состоит в том, что контроль должен быть всеобъемлющим. Предполагается, что каждый руководитель независимо от своего ранга, должен осуществлять контроль, как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если никто ему специально этого не поручал.
Контроль есть фундаментальнейший элемент процесса управления. Ни планирование, ни создание организационных структур, ни мотивацию нельзя рассматривать полностью в отрыве от контроля. Действительно, фактически все они являются неотъемлемыми частями общей системы контроля.[10]
1.2. Проблемы контроля за исполнением распорядительных документов в администрации (правительстве) субъекта Российской Федерации на современном этапе
В итоге серьезных политических реформ, приведших к разрушению вертикалей тоталитарного управления, в России в конце концов не оказалось общегосударственной системы контроля, которая была бы ориентирована на новые, демократические задачи. Многочисленные контрольные органы - от управления Администрации Президента Российской Федерации до региональных - были три-четыре года тому назад во многом самостоятельны, вплотную не соотнесенными и не связанными друг с другом структурами.[11]
Происходящие в стране коренные преобразования не могли не сказаться и на системе контроля. Какое-то время, к сожалению, ему не уделялось должного внимания как со стороны федеральных органов государственной власти, так и в регионах. Проверки проводились редко, не контролировалось выполнение нормативных правовых актов, не проводился анализ состояния контрольной работы.
В соответствии с указом на полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации во взаимодействии с органами прокуратуры возлагаются обязанности:
- обеспечить контроль за соблюдением федеральных законов и указов Президента Российской Федерации территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
На протяжении длительного времени в субъектах Федерации местными органами власти принято несметное количество нормативных актов, противоречащих Российской Конституции, указам и распоряжениям Президента. За всем этим стоят слабость действующей государственной власти, незавершенность и несовершенство государственного строительства, отсутствие системности и хаотичность в правотворческом процессе как на федеральном, так и на местном уровнях и, как следствие,- низкий уровень исполнительской дисциплины.[12]
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
